《长三角城市群协同推进主体功能区战略实施问题研究》倪毅，摘要：区域经济协同发展，作为深化改革开放以及完善市场经济体制的重要方式，已然成为我国经济社会发展的新趋势、新动力，而城市群，作为区域经济活动的重要空间组织形式，同样已成为区域经济协同发展的重要载体。本文旨在促进长三角城市群深化协同发展，基于主体功能区战略思想，对城市群空间结构、人口集聚、经济总量、开发强度、产出效益此外还有资源环境这些领域的现状和问题展开综合评价，剖析其与主体功能定位的吻合度与错位状，研究其成因，借此探寻长三角城市群内主体功能区布局的耦合协同模式，给出分别推动优化、重点以及限制开发区空间协调、功能衔接、分工协作的系统路线，进而优化长三角城市群的空间结构与发展定位，为城市群在各领域进一步开展分工协作奠定合作基础。由一个或几个超大或者特大城市作为核心，多个不同规模等级城市构成，每个城市相对独立，然而相互间又构建起紧密发展关联以及交互影响，这样的城市集合体就是城市群 ，城市群的健康持续协调发展已然成为我国乃至世界经济社会可持续发展的主导力量 。关键字有长三角，城市群，主体功能区，协同 ，1引言 。长江三角洲城市群，乃是我国经济极具活力，开放程度超高，创新能力特强，吸纳外来人口众多的地区其一，伴随国家“一带一路”倡议以及长江经济带战略的深入施行，在国际国内经济格局里的地位与作用将会进一步突显。深入去使长三角城市群总体发展导向更为清晰明确，切实有效地推动内部城市之间的分工协作事宜，达成优势互补所带来的整体效应，在这样的情况下，本文着重关注主体功能区战略实施过程中的核心问题，凭借优化并完善主体功能区战略，以此来引领城市群空间达成平衡、实现协调发展，进一步通过这些举措去构筑并形成更契合个性发展需求、整体发展需求以及长远发展需要的区域分工协作格局，同时又为后续在产业分工、资源开发、生态环保等诸多领域进一步开展合作打造基础。主体功能呈现出三大圈层的分布态势，其内部结构需要进一步予以完善，长三角城市群主体功能区的现状呈现为三大圈层分布，第一层是优化开发区域，分布在以上海作为中心的周边城市，涵盖上海、苏南以及浙北环杭州湾等地区，其总面积大约占到整个城市群的22%左右，其中上海市整体属于优化开发区域，安徽省不存在优化开发区域；第二圈层是重点开发区域，处在优化开发区的南北两侧，包含苏中、浙中、皖江、沿海部分地区，总面积约占到城市群的30%左右；第三圈层是限制开发区域，分布于最外围，是城市群的生态屏障，包括长三角城市群范围涵盖上海市，江苏省的南京、无锡、常州、苏州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州，浙江省的杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城等26市，国土面积21.17万平方公里。苏北部分地区，皖西部分地区，浙西等部分地区，这些，总面积约占48%。从内部结构看，对于江苏省，全部都是农产品主产区，没设置重点生态功能区，这在一定程度上，影响北侧生态屏障的构建；而浙江省，分为重点生态功能区、农产品主产区、生态经济地区这三个分类，其中生态经济地区，是兼具保护与适宜开发的特殊区域，在经济社会转型发展，以及生态重要性不断提升的背景下，其主导功能定位，逐渐显现出它自身具有的两难性。2015年，长三角城市群集聚了15099.12万人，这一数量占全国总人口规模的11%，其中城市间人口变化差异显著，重点开发区域的人口集聚力仍有需要进一步提高之处，如图1-1所示的长三角城市群主体功能区布局 。其中，上海市的人口占比为16%，江苏省9市的人口占比为39.68%，浙江省8市的人口占比为27.82%，安徽省8市的人口占比为18.51%，上海市的年均增长率为0.97%，江苏省9市的年均增长率为0.26%，浙江省8市的年均增长率为0.45%，安徽省8市的年均增长率为3.75%，相较于2010年，安徽省的人口占比呈现出上升态势，江苏、浙江省的人口占则比出现下降情况，由此可见，安徽省8市在过去十年间人口集聚的趋势十分显著。单从单个城市分析，人口变化情形存在极大不同，安徽的合肥、芜湖、马鞍山这些城市，年均增长率显著高于城市群里的其余城市，而安庆市年均增长率呈现负值之际格外高于其他城市；江苏省苏北地区近些年来人口增速慢到可怜，甚至于有负增长现象出现。对照主体功能设立的位置来看，人口依旧在那些优化开发的区域里较为集中，重点开发这块区域里面人口集聚的能力仍然需要进一步提高。表1 - 1呈现的是长三角城市群人口变化情况，其中涉及多个省市，2015年常住人口、2010年常住人口以及常住人口年均增长率、绝对值增长等数据均有体现，比如上海市2015年常住人口为2415.27，2010年为2301.91，常住人口年均增长率是0.97%，绝对值增长3.36；又如南京2015年常住人口823.59，2010年800.47，常住人口年均增长率0.57%，绝对值增长23.12 ；无锡2015年常住人口651.10，2010年637.26，年均增长率0.4%，绝对值增长3.84 ；常州2015年常住人口470.14，2010年459.20，年均增长率0.4%，绝对值增长7.94 ；苏州2015年常住人口1061.60，2010年1046.60，年均增长率0.2%，绝对值增长9.00 ；江苏省内南通2015年常住人口730.00，2010年728.28，常住人口年均增长率0.05%，绝对值增长1.72 ；盐城2015年常住人口722.85，2010年726.02，年均增长率 - 0.09%，绝对值增长 - 3.17 ；扬州2015年常住人口448.36，2010年445.98，年均增长率0.11%，绝对值增长2.38 ；镇江2015年常住人口317.65，2010年311.34，年均增长率0.40%，绝对值增长6.31 ；泰州2015年常住人口464.16，2010年461.86，年均增长率0.10%，绝对值增长2.30 ；浙江省内杭州2015年常住人口901.80，2010年870.04，年均增长率0.72%，绝对值增长31.76 ；宁波2015年常住人口782.50，2010年760.57，年均增长率0.57%，绝对值增长21.93 ；嘉兴2015年常住人口458.50，2010年450.17，年均增长率0.37%，绝对值增长8.33 ；湖州2015年常住人口295.00，2010年289.35，年均增长率0.39%，绝对值增长5.65 ；绍兴2015年常住人口496.80，2010年491.22，年均增长率0.23%，绝对值增长5.58 ；金华2015年常住人口545.40，2010年536.16，年均增长率0.34%，绝对值增长9.24 ；舟山2015年常住人口115.20，2010年112.13，年均增长率0.54%，绝对值增长3.07 ；台州2015年常住人口604.90，2010年596.88，年均增长率0.27%，绝对值增长8.02 ；安徽省内合肥2015年常住人口779.00，2010年570.20，年均增长率6.44%，绝对值增长208.80 ；芜湖2015年常住人口365.40，2010年226.30，年均增长率10.06%，绝对值增长139.10 ；马鞍山2015年常住人口226.20，2010年136.60，年均增长率10.61%，绝对值增长89.60 ；铜陵2015年常住人口255.20，2010年72.40，年均增长率28.66%，绝对值增长182.80 ；安庆2015年常住人口362.00，2010年531.10，年均增长率 - 7.38%，绝对值增长 - 169.10 ；滁州2015年常住人口401.70，2010年393.80，年均增长率0.40%，绝对值增长7.90 ；池州2015年常住人口145.60，2010年140.30，年均增长率0.74%，绝对值增长5.30 ；宣城2015年常住人口259.20，2010年253.30，年均增长率0.46%，绝对值增长5.90 ，数据来源是人口抽样调查数据以及六普数据 图1 - 2展示的是城市群2010 - 2015年人口人均增长率变化情况分布 2.3经济总量差异显著，重点开发区域呈现。就年均增长速度而言，上海这个城市，南京这个城市，苏州这个城市，杭州这个城市，宁波等优化开发区的众多城市，保持着较高经济总量且平稳增长，安徽省的重点开发区城市，在近些年增速显著，然而经济规模依旧较小，对外部生产要素的吸引还有提升的空间。图1 - 3呈现的是2015年长三角城市群各市GDP的对比情况，图1 - 4给出的是近十年长三角城市群GDP的年均增速，该年均增速为2.4，随着时间推移开发强度持续不断扩大，城市之间的差异极为悬殊，长三角是中国综合实力最为强劲的区域，它经济地位的兴起，充分展示出了高密度、高强度的区域经济发展模式，与此同时还伴随着城市建成区面积持续不断扩张以及土地开发强度过大这么些问题。早在2013年，长三角城市群的建设用地总规模，已然达到了36153平方公里，其国土开发强度，达到了17.1%，这一数值高于日本太平洋沿岸城市群15%的水平 ，上海的开发强度，高达36%，远远超过了法国大巴黎地区的21%，以及英国大伦敦地区的24% ，开发强度过高，会直接致使后续建设空间潜力不足，基本农田和绿色生态空间减少过快、过多等问题，严重影响到区域国土空间的整体结构以及利用效率。若仅从市辖区建成区规模去考量，城市群在近十年间平均呈现出扩大至1.8倍的情况，当中江苏的南通、常州，浙江的绍兴，安徽的滁州、铜陵、宣城等中小城市，其建成区规模实现了较快增长，在十年里拓展幅度均达到2倍以上。依据城市群GDP与建设用地比值（该比值以市辖区作为示例）展开分析，截至2015年，城市群建设用地的产出效率大体上能够划分成三个等级，处于第一等级的是上海，其建设用地的产出效率是最高的，达到了28亿元每平方公里，这一数值远远高于处于第二名的扬州，是扬州的1.5倍；处于第二等级的涵盖了城市群内江苏省的全部城市、浙江省的杭州、宁波、绍兴以及舟山，这些城市的产出效率都处于10至20亿元每平方公里这个区间；处于第三等级的包含浙江省的嘉兴、湖州、金华、台州以及安徽省城市圈内的所有城市，这些城市的产出效率低于10亿元每平方公里。并且，图1 - 5呈现出近十年城市群各市辖区建成区面积的增长状况，在这其中，2.5建设用地产出效率增长显见，人口承载强度出现了一定程度的降低。就近十年城市群建设用地产出效率的变动趋势而言，其呈现出的均是增长状态。依据人口与建设用 地的比值进行分析，这里以市辖区作为例子，建设用地人口承载强度在这过去得十年里实际上基本是呈下降模式的，除掉上海、泰州、绍兴这三个城市以外，其他城市在2015年时的建设用地人口承载强度要全都比2006年时低，由此能够推出在近些年里建设用地增长速度要比人口集聚速度快。图1 - 6，是城市群各市建设用地产出效率的对比图；图1 - 7，为城市群各市建设用地人口承载强度的增长对比。2.6其资源环境压力仍旧存在着，生态环境方面的问题是不容被忽视掉的。长三角地区在近些年对资源环境综合利用予以了高度重视，于建设节约型社会这一领域取得了显著的进展，其再生资源回收率以及资源生产力水平在全国处于领先的位置，然而同国际先进水平以及国家提出建设资源节约型社会的要求相比较而言，依旧存在着较大的差距。区域当中，人地矛盾显著突出，人均拥有的耕地面积极少，并且耕地后备资源极其严重地不足，能源资源匮乏，然而消耗量却很大，石油、天然气、煤、铁等诸多资源全部或者大部分都要依赖外部供给。并且呢，生态方面的问题同样是要加以重视，不可被忽视的，尽管近些年来位于浙江省的“五水共治”，上海市推行的“五违四必”等众多举措所达成的成效是特别显著的，然而所存在的问题依旧是不能够小瞧的：困扰了多年的酸雨问题一直都还是存在着的，在依据空气质量新标准进行监测的城市当中，恰恰只有舟山这一个城市的空气质量是达标的，在太湖流域，有61.5%的水面正处于富营养化污染的状态，跨界水质方面的问题引发的纠纷是接连不断的，江苏沿岸、长江口、杭州湾近岸以及浙江沿岸海域所认定的2监测城市涵盖了上海市、江苏省以及浙江省全部城市群范围之内的城市，还有安徽省的合肥市。2014太湖健康状况报告提及全国主要污染海域，对其进行成因分析，其中一点是主体功能区规划缺乏落地管控，当前省级主体功能区规划有四种不同类型的主体功能划分，分别是优化、重点、限制和禁止开发，管控要求主要集中在开发强度上，这种管控不能全面体现一个区域的主体功能，而且缺乏空间约束性，对于其他空间性的规划，也很难发挥出其战略性、基础性和约束性功效。为此，在人口集聚方面，在经济布局方面，在建设用地安排方面，尚未形成与主体功能定位直接挂钩的机制，进而致使现状人口布局未能通过主体功能定位实现有效引导，致使现状经济布局未能通过主体功能定位实现有效引导，致使现状用地布局未能通过主体功能定位实现有效引导。3.2省市边界主体功能相当不容易协调推进，主体功能区主要是依据资源环境承载能力、开发现状以及发展潜力等因素进行划分，看似突破了行政区的约束，然而在实际划分期间，因为突破行政区域会使得政策的实施、监管没有主体从而很难顺利实施以及有效推行，所以仍旧要严重依赖现有行政区划，由此导致区域利益冲突依旧存在。因此，不管是一个省，还是一个国家，主体功能区都碰到了“管制”轻松然而“协调发展”艰难的状况，相邻的同一类型主体功能区内部，存在需相互统筹的公共服务、基础设施建设、环境保护等问题，不同行政主体之间，应以何种比例、何种方式共同承担，又或者相邻不同功能主体之间，怎样借助一定措施去协调或约束发展与保护的问题，都遭遇着区域冲突的问题。主体功能区只是表明了区域中现有的发展状况以及未来的开发导向，其实施保障机制还没有完全建立起来，要具体实施的话，还需要一系列的保障措施，目前国家和地方层面也开始逐步推进像重点生态功能区补偿机制等配套政策，然而相对来说保障措施仍然显得薄弱，对于相邻区域之中受益者向利益受损方的补偿机制还没有建立，限制和禁止开发区域怎样获得合理的纵向以及横向补偿，从而使其能够充分承担起区域生态屏障功能的机制尚未完善。探索推进“多规合一”，明确开发和保护格局，完善城市群规划实施管理制度，引导内部各城市联合做好规划编制和实施工作，重点从空间规划的协调入手，以区域承载力为基础确定各地区发展方向，确定各地区发展规模，确定各地区人口规模，在城市群空间范围内实行环境资源的配置优化，实行自然资源的配置优化，实行经济资源的配置优化，实行土地等资源的配置优化，统筹好重点平台建设，统筹好基础设施布局，统筹好产业准入管理，统筹好生态安全格局等重大问题，将城市群整体的开发与保护融为一体 。重视相邻县市于主体功能定位、三类空间划分当中的协调性，防止边界区域开发跟保护的冲突，这既有益于整合优势资源，进而形成新的竞。
