2018年7月31日，中共中央政治局会议提出要求，需做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作，其中稳就业位于首要位置。2018年底，中央经济工作会议召开并提出要求，要全面且正确地把握宏观政策、结构性政策、社会政策的取向，以此确保经济运行处于合理区间。今年，《政府工作报告》首次把就业优先政策放置于宏观政策层面，目的在于强化各方面重视就业、支持就业的导向。
这个安排以及导向有着极为重要的政策含义，首先，于各项政府工作方面给予就业更突出之位置，于宏观政策当中赋予就业更高的优先序，其次，将就业稳定当作宏观经济稳定的主要方面,致使宏观政策的目标更为明确，目标跟手段更为统一，积极就业政策也更具备可操作性，最后，契合我国当前就业形势的需求，与之相应的理念转变以及机制调整恰是时候。将就业放置于“六稳”的首位，并且置于宏观政策的层面，这表明是依照以人民为中心的发展思想进行的，着力去解决已经变化了的我国社会主要矛盾，宏观经济政策目标正从“保增长，稳就业”朝着“保就业，稳民生”转变。
1、历史回顾：积极就业政策的完善与升级
在二元经济发展进程里，劳动年龄人口增长较快，经济活动人口增长也较快，劳动力市场上供大于求属于常态。增加就业更多依靠经济增长来带动，这决定了用增长速度目标取代就业扩大目标的政策理念，具备其历史的合理性。随着潜在增长率降低，还有人口红利消逝，经济增长不会自动带来就业扩大，不同政策导向下的增长类型能够带来不尽相同的就业效果。将达成充分就业的目标，还有劳动力市场各类信号，纳入宏观经济政策的抉择范畴里，予以思考判断、定下决策并去执行贯彻，如此一来，积极就业政策的目标以及底线会变得更为清晰、具备可操作性能力，民生状况也就能够获得更为良好妥善的保障了。
在二十世纪九十年代中期以前，我国劳动力配置的市场化程度十分低下，宏观经济政策调控目标里没有明晰的就业要求，货币政策以及财政政策的官方表述之中都未曾单独提及就业目标，在一定程度上，这和当时的劳动力供求状况是相适应的，在二元经济发展进程中，劳动年龄人口以及经济活动人口增长较为迅速，劳动力市场上供大于求属于常态。因此，基于经济增长存在一个既定的、假设不会改变的就业弹性（也就是说一定的GDP增长率所带来的就业扩大幅度），人们常常观察到的情形是，就业扩大更多是依赖经济增长速度，所以，以经济增长带动就业这一状况，决定了用增长速度目标替代就业扩大目标的政策理念，有其历史上的合理性。
20世纪90年代后期，我国遭遇了较为严峻的就业冲击，经历了深刻的劳动力市场改革，中央在21世纪初提出要实施积极就业政策，2002年党的十六大报告提出，实行促进就业的长期战略和政策，把促进经济增长、增加就业、稳定物价以及保持国际收支平衡设定为宏观调控的主要目标，我们不妨这么认为，我国从那时起形成了“积极就业政策1.0”。这表明，政府跟社会在有关经济增长与就业扩大二者关联的认知方面达成了一项突破，也就是说，经济增长并非会自然而然地带来就业扩大，不同政策导向之下的增长种类能够带来不尽相同的就业成效。
在二零零八年到二零零九年这个应对国际金融危机的期间，党中央以及国务院提出施行更为积极的就业政策，这标志着就业政策的优先序获得了进一步的提升。二千零十二年时，党的十八大提出实施就业优先战略以及更为积极的就业政策。从这时候开始，政府稳定就业的政策内容变得更加充实，政策工具也变得更加丰富，并且各部门实施就业的时候政策之时协调性同样得到了进一步的改善。所以呢，可以把这个阶段的就业政策体系称作“积极就业政策2.0”。
自2008年国际金融危机出现以来，中国劳动力供求格局产生了根本性改变，二元经济发展阶段里劳动力无限供给的特性正在消逝，劳动力短缺情况普遍存在着，致使中国经济增长和就业的关系既跟以往不一样，还和其他国家存在差异。观察2008到2017年之间实际GDP增长率以及失业率的数据，能够发现，绝大多数新兴经济体的增长率在2009年都出现了大幅下跌，与此同时失业率急剧上升，随后增长率与失业率呈现出逆向变化关系。唯有中国方面经济降速相对平稳，那般一来失业率也不存在显著变动，自二零一二年起始，中国经济增长速率稳定地往下滑落，于此同时，失业率一直稳定于低比例水准之上！
我国经济增长处在持续下行状态，同时劳动力短缺情况也存在，该如何去理解这样一种现象呢？这两者究竟是谁为因、谁为果呢？非常明显，要是用人为造成的经济减速去解释劳动力方面出现的短缺，在逻辑层面是根本讲不通的。唯一能够说得通的解释就是，因为人口结构发生了朝向相反方向的转变 ，劳动年龄人口在2010年的时候，从呈现正增长转变为呈现负增长 ，进而致使劳动力的供给变少了 ，令以往对高速增长起到支撑作用的那些和人口有关联的因素全都发生了改变。笔者进行估算，中国经济潜在增长率，在2010年之前的30余年当中，大概是年平均10%，在人口红利转折点之后，出现下降，分别下降到“十二五”时期的年均7.55%，以及“十三五”时期的年均6.20%。
中央提出要做好稳就业工作，还要做好稳金融工作，也要做好稳外贸工作，同样要做好稳外资工作，也需做好稳投资工作，并且要做好稳预期工作并把稳就业设为“六稳”之首，有关部门还出台了趋于更加具体且更为精准的稳就业举措，这意味着开启“积极就业政策3.0”的时机已然成熟。特别是，政府启用了城镇调查失业率统计，发布的数据也已然被证明与其他劳动力市场指标具备一致性。因此，积极就业政策要获真正落实，需调整其在宏观政策工具箱里的位置，将实现充分就业目标与劳动力市场各类信号纳入宏观经济政策抉择中，还得予以考量、决策以及执行，这样一来，宏观经济政策终极目标和底线会更清晰、更具可操作性，同时民生也能得到更好保障。
2、理论上的解释是，把就业信息归纳入宏观政策所依据的范畴之内，这有利于让宏观经济政策的反周期调节功能得以健全。
自2010年起，中国经济潜在增长率已然显著降低，实际GDP增长速度也跟着相应降低，这成了经济发展新常态的一个特征。所以，宏观调控得区分到底是因为潜在增长率下降致使的自然增速下行，还是需求侧冲击造成的周期性经济减速。要是还依据实际经济增速来调控宏观经济，却不对潜在增长率作出判断，那就可能反应过激。故而，直接去观察像调查失业率这种反映就业状况的指标，瞧瞧是否出现超过自然失业率的周期性失业，这是更为科学可靠的判断依据。
在市场经济情形下，经济增长难免会出现周期性波动，因稳定及改善民生之需求，政府得对增长的波动性予以宏观调控。通常来说，经济增长并非越快便越好，而是要看是否契合潜在增长率，这潜在增长率是由生产要素供给状况以及生产率提高速度所决定的。就业状况与价格水平从两端体现经济增长的健康状况，与之对应的指标分别是失业率和通货膨胀率。宏观经济政策主要依据这两个指标，施行旨在反周期的相机调控，以此来平抑经济增长的波动性。
宏观经济状况跟增长速度、失业率以及通货膨胀率之间的关系，通常存在三种情形，它们分别对宏观经济政策的取向以及力度有着不同要求。其一，当经济增长速度与潜在增长率相一致时，周期性失业既不会发生，通货膨胀率也维持在可接受水准，经济增长处于合理区间。此时，宏观经济政策应当保持中性。其二，要是经济增长速度超越潜在增长率，那么通货膨胀率以及资产价格就会被拉高，这意味着经济过热，宏观经济政策需要从紧。第三，一旦经济增长速度比潜在增长率低，生产要素没办法得到充分利用，就会出现周期性失业现象，这也意味着经济变冷，宏观经济政策得转向宽松，必要的时候还得加大刺激力度。
在中央文件以及各类至关重要的政策表述里，为着重凸显保障民生的重要意义，始终将确立并达成就业目标当作一项民生保障的要求归入社会政策的范畴。如此一来，就业的重要性于政策表达中获得了最高程度的展现，就业政策的优先地位相应得以保障，还便于对各级地方政府的相关工作进行考核，发挥了稳定民生、惠及民生的积极功效。然而，要是没能将就业政策归到宏观经济政策范畴，尤其是货币政策进行运用的方向以及出台的时机，没有把劳动力市场相关信号当作依据，那么就会致使稳就业的各项措施，在宏观调控政策的工具箱子里处于不合适的位置，在具体实施的时候，和货币政策机财政政策的衔接不够紧密坚实，就业目标的优先顺序，在实施过程当中，也容易被忽视，有时候甚至会被保增长的相应要求给替代。
在市场经济情形下，像失业率这样反映劳动力市场情形的指标，是宏观经济的具备充分信息的指标且系宏观调控政策的实施所凭借的依据。长久以来，统计部门公布的此类指标是城镇登记失业率，鉴于该指标统计的范围不大，对于劳动力市场情形的体现既不太敏感又不周全，其十分有限的波动性致使它难以用作宏观经济政策的依据，因而一直以来，调控部门主要还是根据通货膨胀率以及GDP增速来判定宏观经济。也就是说，关于就业状况的信息未曾直接进入宏观调控决策的考量范围，致使宏观经济政策存在不完善之处。为去进一步阐释这个问题，我们能够从三个角度明晰以城镇调查失业率当作宏观经济调控依据的意义。
第一，达成稳民生借由稳就业来实现，这是比稳增长更为优先的目标，是在宏观经济调控里以人民为中心的发展思想更为直接的体现。失业率跟通货膨胀率之间存在着像菲利普斯曲线所展现的替代性关系，政策得要在两者中间获取尽量合意的平衡，不过也有研究显示，高失业率给人民总体幸福感造成的伤害比高通胀率高一倍。所以，于宏观经济政策里赋予就业更高的权重，对保障民生存在事半功倍的作用。
其次，于潜在增长率稳固不变的情形下，经济增长速度跟就业扩大之间存有一个相对稳定的数量关系，此关系被称作增长的就业弹性。然而，一旦潜在增长率出现变化，就业弹性也会产生改变，如此一来就难以凭借先验的增长速度判定是不是充分就业。比如，要是潜在增长率为9%而实际增长率仅仅只有7%，那就意味着存在增长缺口，增长速度无法达成充分就业，此时就需施行刺激性宏观政策。若是潜在增长率降低至7%，同时实际增长率也抵达了7%，那么便不存在增长缺口，这属于充分就业的增长，所以不需要施行刺激性政策。故而，把就业信息纳入宏观政策依据范畴，能够达成宏观经济政策的升级。
如同前面所讲的那样，由于长期以来一直支撑经济高速增长的人口红利消失不见，进入本世纪第二个十年之后，中国经济潜在增长率明显降低，实际GDP增长速度也跟着降低，这成为经济发展新常态的一个特征。在经济增长减速变成一种趋势的情形下，要区分清楚到底是潜在增长率下降致使的自然增速往下变缓，亦或是需求侧冲击造成的周期性减速。要是还像以前一样，依据实际经济增长速度来调控宏观经济，却不对潜在增长率进行判断，那就可能反应过头。将直接观察，那反映就业状况用的指标，像调查失业率，以此来看，是否出现了超出自然失业率之外的周期性失业，这是更为科学可靠的判断依据。
用于调查失业率的这项指标，是被国际劳工组织所推荐的，且为诸多国家采纳，其调查之时的口径以及方法相对比较严谨，还方便去进行国际之间的比较。我国的统计部门历经多年针对劳动力市场展开调查实践，逐渐促使城镇调查失业率的统计得以完善，是于近些年开始对外公布的。依据各方面信息进行比照以及分析能表明，这个指标跟其他劳动力市场信息有着一致性，也能够得到宏观经济指标的相互印证，所以具备了作为宏观经济调控基本参数的条件。从此也能够看出，伴随就业优先政策被归入宏观政策领域，积极就业政策步入3.0时期，宏观经济调控政策体系相应地实现了升级，其功能愈发健全且完善。
3、现状分析：如何认识我国当前的就业形势
与之相对应达成充分就业所需的经济增速，乃是自然失业率所对应的那个数值，而周期性失业率所指的，是在岗位稀缺致使劳动力无法得以充分利用的现实状态下所呈的那种失业水准。我国当下5%的失业情形被认定为自然失业率。自然失业率具备更为关键的一个功用，即当周期性失业现象尚未出现之际，宏观经济政策就得严阵以待，将自然失业率当作基准参照，并对劳动力市场的动态予以密切留意。一旦实际失业率超出自然失业的水准，这便意味着经济增长已然偏离潜在增长的幅度范围，此刻就是宏观经济政策开始发挥作用的关键时机。
今年《政府工作报告》里指出，2018年中城镇调查失业率约为5%，达成了相对充分的就业情况。这个数字显示出怎样的劳动力市场局面呢？我们先来讲一讲劳动者的几种劳动力市场状态，再说一下失业率的几个构成部分，以及它们各自的性质。
通常来讲，那些潜在的劳动者，像16岁以上劳动年龄人口，会分别处在就业、失业以及退出劳动力市场这三种状态之中。其中，劳动者处于失业状态是由三种因素致使的。首先是结构性因素，在这个时候，劳动力市场上存在着空缺岗位，然而因为寻职者的技能和岗位需求不相符，劳动者要经过培训，其能力才能够与岗位相匹配，在把这些人培训到能力与岗位匹配之时，他们就处于结构性失业状态。其次是摩擦性因素。同样，在有空缺岗位的情形之下，因信息传递不通畅以及市场功能存在局限，劳动者与岗位之间的衔接在时间上有迟滞，在此期间这些人处于摩擦性失业状态。因为这两种情形下的失业和宏观经济状况没有直接关联，且无论何时何地，或多或少一直存在，所以两者合称为自然失业。第三是周期性因素。也就是由于宏观经济波动致使实际失业率攀升至自然失业水平之上，这就是岗位不足造成劳动力无法充分利用时的周期性失业。
我国城镇调查失业率是近年才开始陆续发布的，不过依据相关数据估算，也能大致知晓该指标自20世纪90年代中期起始的变化情形。2000年，城镇调查失业率抵达最高点，也就是大概7.6%，之后便逐年下降。2008年以来，在经济增长没有大幅波动的状况下，调查失业率一直维持在5%左右。自2012年起到后来这段时间，经济增长展现出一种平稳的下行态势，不过呢，这种减速是因为随着经济发展的阶段性变化，潜在增长率降低而引起造成的，所以实际增长率跟潜在增长率在总体上来看是相互符合一致的，在此过程中并没有出现生长方面的缺口情况。另外，城镇调查失业率在2018年各个月份期间，都是围绕着5%上下波动徘徊的，基于此情形，5%这样一个失业水平能够得以被视为自然下的失业率。
根据宏观经济学给定的定义，那种充分就业状态并非意味着失业率是零，然而却保持在自然失业率的水平之上，与这一情况相对应的经济增长速度便是充分就业所对应的增长率。从部分城市公共就业服务机构那儿采集而来的岗位供求信息，同样能够给当前就业较为充分这一结论予以更深入的印证，人力资源和社会保障部门对外发布的数字表明，截止到2018年12月，劳动力市场之上的岗位需求数量依旧显著多于求职的人数，“求人倍率”（也就是岗位需求数同求职人数的比值）达到了1.27且成为有该数据记录以来的最高水准，并且依然呈现出向上走高的态势，从更为直接的观察能够看出，现在劳动力市场当中不仅存在着普遍的劳动力短缺状况，同时也不乏结构性以及摩擦性就业方面的困难。
当然，自然失业率不是注定一直不变的，而是能够借助完善劳动力市场功能以及采用有关促进就业的政策来降低。不过，自然失业率更关键的功能在于，在还没有出现周期性失业现象时，宏观经济政策就得时刻准备着，以自然失业率作为基准点，高度留意劳动力市场动态，一旦实际失业率超过自然失业水平，这就意味着经济增长偏离了潜在增长水平，此时便是需要动用宏观经济政策手段的时候了。
4、实践运用：稳定就业和宏观调控的政策应对
假若当下5%的这个失业水准被界定为自然失业率，那么宏观经济政策，以及处于宏观政策层面的积极就业政策，就能够凭借此基准来予以施行。详细讲，我们当在降低自然失业率、防范并应对周期性失业、完备社会保障制度的托底功能这几个方面，有针对性地运用或者准备运用相应的政策工具，达成精准对症的目 的，以至于取得稳就业、稳增长以及稳民生的成效。
首先，通过运用积极就业政策，来应对结构性与摩擦性就业困难，以此降低自然失业率。在推动全方位对外开放进程里，以及深化经济体制改革进程中，各类经营主体将会面临更多源自国内外的市场竞争。在供给侧结构性改革进程中，降低债务率、杠杆率任务艰巨，而为处置僵尸企业所采取的力度将会加大。在调整经济结构、转变发展方式以及转换增长动能过程里，企业为提高全要素生产率与竞争能力，需要经历创造性破坏的洗礼。随着所有这些改变，会致使部分劳动者主动或者被动地离开原本的就业岗位，所以就需要经历一个转岗的进程。在离开前一个岗位之后，一直到找到下一个岗位之前，又或者新成长劳动力进入就业市场之际，他们时常会碰到两类失业或者就业难题。
存在这样一类情况，那就是面对下一个有可能出现的就业岗位，转岗的劳动者所具备的技能并不契合要求。尤其是，在中国经济朝着创新驱动的高质量发展发生转变的进程当中，技术以及产业结构出现了快速的变化，技能与岗位不相匹配的这种现象变得越发突出，劳动者很容易陷入到结构性失业的状况或者遭遇结构性就业方面的困难。积极的就业政策理应从职业教育以及技能培训这方面着手，去帮助提升劳动者的人力资本，尽力缩短结构性失业所经历的过程。由其延伸出的一个积极就业政策理念是，教育应当更着重于认知能力、非认知能力以及学习能力等软技能的培育，让新一代劳动者去适应第四次工业革命的新特性与大趋向。
存在着另一类情况，劳动力市场功能并非一直健全且完备，于是劳动者在转岗时会历经一段摩擦性失业时间，或者遭遇摩擦性就业困难。中国劳动力市场发育时间不长，连接劳动力供求双方的市场功能存有缺陷，同时还有体制性障碍以及就业歧视存续，所以这类失业现象或者就业困难较为普遍。从劳动者角度而言，寻职能力不强，技能选择范围狭窄，对新岗位适应性欠佳，也是摩擦性失业产生的缘由。所以，积极就业政策的根本功能，乃是促使劳动力市场成长，给予劳动法规的执行力度，完备劳动力市场制度，有的放矢地扩充信息发布以及岗位中介这类公共就业服务。当下，尤其要着重运用现代化信息技术方式，提升劳动力市场效能与匹配程度。
其次，要适时运用宏观经济政策的反周期调节手段，以此来防范和应对周期性失业。中国发展依旧处于重要战略机遇期，然而也面临着严峻复杂的形势。在经济基本面长期向好趋势不会改变的情形下，外部环境存在着诸多不确定性。除了反全球化逆流、中美经贸摩擦、全球经济减速等现实的风险以外，还存在着一系列无法预见的风险，这些风险都有可能酿成黑天鹅事件和灰犀牛事件。一旦有来自内部或者外部的因素，从供给侧或者需求侧去冲击中国经济，那就有可能将经济增长率拉低至潜在增长率以下，进而形成较大的增长缺口，相应地便会出现周期性失业现象，而警戒性的信号即为城镇调查失业率显著超过5%。在这个时候，就需要运用恰当的货币政策以及财政政策手段，来进行逆周期调控，以此让经济增长速度回归到潜在增长率，让失业率降回到充分就业水平。
最后，要完善社会保障制度具备着可以起到托底性质功能的状态面貌，以此保障民生所关联的链条能够正常保持运转的情形。自然失业跟周期性失业并非能够完全干脆彻底地相互分离的，当周期性失业达到比较严重程度的时候，结构性失业以及摩擦性失业同样也会出现加剧的状况。所以，在运用宏观经济政策去应对周期性失业进而取得总量方面效果情况下，积极就业政策的施行应当要进而更加精准无误地达到相应位置，尤其侧重于去关注各级各类毕业生、退役军人、农民工以及新业态的从业者等群体所面临的就业困难情形。即便这样，仍旧会存在一些特殊困难的人群，这些人群会被遗漏出于政策手段的覆盖范围之外，所以需要提前做好准备，紧密编织一个坚固的社会安全网络，在关键的时刻实施最后的兜底保障。
