“十五五”规划建议给出了“十五五”时期经济社会发展的主要目标，其中要求“高质量充分就业取得新进展”，这明确了“十五五”时期我国就业工作的方向跟重点。中央经济工作会议进一步表明，2026年做好经济工作得实施稳岗扩容提质行动，稳定高校毕业生、农民工等重点群体就业，要鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险。就业是最基本的民生，它事关人民群众切身利益，关乎经济社会健康发展，关系国家长治久安。有助于达成高质量且具备充分性的就业状态，这属于新时代以及新征程阶段就业工作所拥有的全新定位，还有全新使命。
就业工作面临新形势
当前和未来一段时期，就业工作仍然面临新形势新挑战。
劳动力供给存在着总量承压的状况，并且与结构失衡同时存在，我国劳动参与率长时间维持在65%以上这样一个较高的水平，我国仍然会在比较长的时间段之内保持世界第一劳动力大国的位置，2024年年底我国16至59岁劳动年龄人口大概有8.58亿人，虽然预计到2030年这个群体的规模会有所降低，但是我们一定要清楚地认识到，劳动力供给的总量压力并没有从根本上得到缓解，对于就业总量的关注仍然需要放在首要位置。与此同时，就业形成了这样一种结构性矛盾，即存在有活但没人去干的情况，同时又存在有人却没活可干的状况，并且这种结构性矛盾会愈发突出，而技术进步以及经济转型升级还会进一步使这种结构性矛盾加剧。
青年处于“慢就业”心态时，总量压力和质量出现错配这种情况值得予以关注，在2026年至2030年这个时间段内，我国年龄处于16岁至24岁的青年人口数量会从1.4亿增加至1.6亿，每年城镇新成长起来的劳动力预计会维持在1500万人以上，其中高校毕业生的规模将会持续超过1000万人，青年就业的总量压力在后续几年中只会增加不会减少。更为复杂的是，结构跟观念之间的矛盾变得日益尖锐起来，青年对“铁饭碗”一直追逐，期望通过持续备考从而进入体制，此外对高质量充分就业以及工作的理想化期待也在上升。这表明，劳动力市场当中，供给一方与需求一方，在就业质量方面，在岗位预期方面，以及在价值认同方面，呈现出显著的错配现象。
随着老龄化加速，大龄劳动者就业保障体系急需变得健全，截至2024年年底，我国60岁以及以上人口达到3.1亿，在总人口占比为22.0%，已然步入中度老龄化社会，预计到2030年，这一群体数量会增至3.87亿人，占比达到27.9%，快要接近重度老龄化标准，到那时，我国人口年龄中位数将会达到44岁，大龄劳动者的就业保障需求愈发迫切。以农民工群体作为例子，50岁以上的大龄农民工规模快要接近1亿人，他们集中在建筑业、生活服务业等领域，大多从事体力型、短期性工作，非常容易受到经济波动的冲击，对于这部分因为年龄偏大、技能单一所以竞争力不足的群体，择业转型空间狭窄，再就业难度极大，推动劳动力市场的“适老化改造”，将会变为紧迫的系统性工程。
就业质量方面的诉求已然出现升级情况，并且和区域性就业压力相互交织在一起，劳动者的诉求正从单纯的“寻求岗位”朝着“追求质量”进行全面升级，他们不但注重岗位“有没有”这一情况，而且更加关注岗位“好不好”，以及权益保障“到不到位”，还有就业环境“公不公平”这些方面，与此同时，部分中西部地区、老工业基地等地方，因为资源枯竭、产业单一、人才持续流出等诸多因素，正面临着就业机会匮乏这样的困境，所以必须要建立常态化的监测预警机制以及风险防范预案，以此来守住不发生系统性风险的底线。
在人工智能触发就业市场结构性等深层次变革之际，需要积极予以应对。人工智能技术迅猛发展，正以前所未有的深度和广度重塑就业市场格局。每次技术革命都会对就业产生重要影响，技术进步会产生两个“就业效应”，分别是就业替代和就业创造效应。这两个效应产生存在先后的时间差，并非同时并存。首先产生的是就业替代效应，借助人工智能直接接管人类工作，致使技能贬值、业务流程重组，原有就业岗位被取代，必然会伴随失业的产生。这是就业政策最先予以关注的重点阶段了，其目标在于确保该阶段能够平稳安全地度过。接着出现的是就业创造效应，这其中涵盖了创造新职业，像是人工智能（AI）训练师、数据科学家；还催生了新产业，诸如大量新就业形态；并且能间接创造就业，借助提高劳动生产率，降低产品的价格，刺激需求进而创造新的投资，以此间接产生就业。技术对就业的总体影响是由两个效应的动态平衡所决定的，尤其是在叠加政策作用之后，对于具体时点的就业供求进行预测是极为困难的。就业政策所关注的重点，在于怎样去提升劳动者的技能，在于解决结构性就业问题，在于帮助劳动者适应新技术的要求，在于让劳动者获得高质量的就业岗位。需要注意的是，历次工业革命，是以物质设备和信息替代体力、替代部分脑力劳动为主要方面的，技术进步集中在生产工具、能源利用、信息资源使用效率的提升上，而新一代人工智能技术，是通过算法、算力与数据的结合，来实现对脑力劳动的替代与增强的，其技术扩散速度更快，其社会渗透范围更广，其就业变革更深。
促进就业质的有效提升和量的合理增长
‘十五五’时期，是基本实现社会主义现代化的关键阶段，就此，就业工作而言，需要围绕促进高质量充分就业展开，达成就业机会更趋充分之目标，营造就业环境尤显公平之态势，推动就业结构得以进一步优化，促使人间岗位匹配更为高效，拉动劳动关系愈发和谐，不断完善收入分配制度予以支撑，健全覆盖城乡劳动者的社会保障体系保障根基稳固，切实去积极保障新就业形态劳作人员权益，持续推动就业质的层面实现有效提升，量的方面实现合理增长。
加强就业优先导向，整体推动就业规模扩充与质量提升，一是增强宏观政策就业导向，提高经济增长的就业吸纳能力，在制定财政、货币、投资等政策之际，要评估其就业带动效果，优先扶持就业容纳量大、岗位质量优的领域，二是完善就业影响评估机制，提前预防就业风险，构建一套科学、可量化的评估指标体系，对于可能致使就业出现明显抑制或破坏作用的政策举措，实行谨慎出台原则，对确实需要出台的务必明确应对预案和政策储备。三是，激发经营主体活力，对此要优化就业岗位供给结构。实施创新驱动发展战略，利用产业链重构与数字化转型，催生更多知识密集型以及技术密集型的新兴岗位。政策着力点在于持续优化营商环境，全面落实减负稳岗扩就业政策，特别是要加强对吸纳就业主渠道广大中小微企业的精准扶持。四是，完善创业生态系统，此举要推广“科技成果+创业”“产业发展+创业”“职业技能+创业”“民生需求+创业”这四种模式。释发出创业带动就业的倍增效应所产生的作用，着重去构建起“创业培训、创业服务、创业孵化、创业活动”包含这四方面内容的四创联动的支持体系，重点建设一批具有特色鲜明特征、功能有着完善表现的创业孵化载体以及公共服务平台，着重去构建起具有区域性特点、具备综合性特质的创业生态系统。
深入推进人力资源供给侧结构性变革，提高劳动力品质与配置效能。于源头处优化人力资源供给架构，贯通“教育培育与职业进阶—区域布局关联”的整个链路，达成劳动力供给同产业需求的动态适配以及质量提升。巩固市场需求对高等教育及职业教育的指引作用，构建由行业部门、重点企业和院校一同参与的专业设置评议体制，动态调节学科专业目录。使“政府引导、企业主体、社会参与”的终身职业技能培训体系构建速度加快，将中国特色企业新型学徒制全面推行开来，把技能人才的职业发展通道拓宽，“新八级工”制度予以落实，让其社会地位以及薪酬待遇切实得以提高，促使“技高者多得”实现。开展实施全过程就业指导，把短期职业体验、项目制实习等职业指导活动广泛组织起来，企业导师、职业规划师引入进来使之提供个性化咨询服务。令重点群体就业渠道得以多元拓展，把高校毕业生等青年群体就业当作最为关键重要之事，促使青年借由就业实现自身成长与才能发展；给农民工及其家庭在城镇稳定就业生活打造有利条件，推动返乡创业以及就地就近就业，施行“一县一品”劳务品牌建设工程；共同协作把退役军人、妇女、残疾人等其他重点群体的就业支持工作良好完成。
使公共服务以及权益保障体系得以健全，着重去维护劳动者的合法权益，推进公共服务实现均等化，破除掉劳动力要素流动方面的体制机制障碍，对城乡与区域间的就业政策来进行统筹，把就业公共服务的重心往下移，把资源往基层下沉，夯实基层的服务能力，打通公共就业服务的最后那一公里，达成就业公共服务能够实行精准触达，深入改革收入分配制度，健全在初次分配当中劳动者收入跟经济增长、企业效益提升相互联动起来才有的工资合理增长机制。全面推行工资集体协商，规范企业、行业以及区域性的工资集体协商，着重增加一线劳动者的劳动报酬。保障新就业形态劳动者合法权益，明确平台企业责任，依据此规范劳动规则且畅通维权渠道，依照法律保障新就业形态劳动者享有公平的劳动报酬、休息休假以及劳动安全卫生权利。
营造协同治理架构，汇聚推动高质量充分就业的系统合力，高质量充分就业实属系统工程，得冲破单一部门工作范畴，搭建政府、市场、社会多方协同治理架构，借助机制创新、数据驱动以及风险预控，系统性增强就业工作整体效能，健全跨部门协同、数据共享、会商与决策协调机制，构建统一的就业失业统计监测与大数据分析平台，施行常态化的岗位需求调查与劳动力市场预测。对重点行业、重点企业、重点群体的就业失业动态予以实时监测，以此完善监测预警体系，设定预警阈值，确保于风险萌芽阶段便可识别，能及早干预，达成从被动应对至主动预控的战略转变。构建就业友好型的技术发展路径，对人工智能技术在就业扩容提质方面的积极作用进行有效发挥，积极防范化解其可能带来的就业风险。激发经营主体与社会力量的活力，激励企业履行社会责任，开展在岗培训，开发新岗位，稳定现有岗位。支持高端智库与研究机构，去开展就业前沿理论与政策实践研究。这个研究要为构建中国特色的高质量充分就业理论体系，提供学理支撑。强化舆论引导，主动释放稳定预期、提振信心的积极信号。通过讲好就业故事，推广先进经验，最终形成就业促进大格局。这个大格局要达到政府责任到位、市场机制有效、社会参与广泛的状态。
（作者系中国劳动和社会保障科学研究院智库首席专家）
