国发〔2017〕28号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
人口数量达13亿多的最大民生是就业，经济发展中最基本的支撑亦是就业。党中央与国务院坚持不懈地将就业置于经济社会发展里的优先位置，大力推动简政放权，以及放管结合，还有优化服务这一系列改革，营造可供鼓励大众创业、万众创新的良好环境，加速培育发展新动能，就业局势得以保持总体稳定。然而，还得留意到，当下经济社会发展里，存在许多困难以及问题，部分地区、行业、群体的失业风险有所提高，招工难与就业难同时存在的结构性矛盾加剧，新就业形态迅速发展，对完善就业政策提出了新的要求。面对就业形势的新变化以及新挑战，一定要把就业当作重中之重，坚持施行就业优先战略以及更加积极的就业政策，坚决打好稳定和扩大就业的硬仗，稳住就业基本盘，在经济转型中达成就业转型，以就业转型支撑经济转型。现就进一步做好就业创业工作提出以下意见。
一、坚持实施就业优先战略
(一)推动经济增长跟扩大就业相互联动，稳增长的主要目的在于保就业，需创新宏观调控方式，将稳定以及扩大就业当作区间调控的下限，维持宏观政策的连续性稳定性，促使经济实现中高速增长，增强对就业的拉动能力，要是城镇新增就业出现大幅下滑、失业率大幅攀升的情况，就要加大财政政策与货币政策调整实施的力度，推动经济趋于企稳向好局面，保障就业稳定。强化经济政策同就业政策的衔接，于制定财税、金融、产业、贸易、投资等重大政策之际，要全面评估对就业岗位、就业环境、失业风险等所造成的影响，推动经济增长与扩大就业相互联动、结构优化与就业转型彼此协同。(由国家发展改革委、财政部、工业和信息化部、商务部、人民银行、税务总局等负责。列第一位者为牵头单位，下同)。
(二)要推动产业结构、区域发展以及就业之间实现协同，需优化发展环境，推进政府和社会资本合作的有序实施，大力推动研究设计、电子商务、文化创意、全域旅游、养老服务、健康服务、人力资源服务、服务外包等现代服务业的发展。要完善多元化产业体系，既要着重发展资本、技术以及知识密集型的先进制造业、战略性新兴产业，又得支持劳动密集型产业的发展，降低实体经济所产生的成本，推进传统产业朝着绿色方向进行改造，以此创造出更多的就业机会。会同区域发展战略施行，引领东部地区产业朝着中西部以及东北地区按序转移，落实完备中西部地区外商投资优势产业目录，扶持中西部地区借助外资，引领劳动者前往重点地区、重大工程、重大项目、重要领域就业。（国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、商务部、文化部、国家卫生计生委、国家旅游局等负责）
(三)使小微企业发挥就业主渠道作用，将落实小微企业降税减负之类一系列扶持政策，以及清理规范涉企收费相关政策，侧重推进小微企业创新发展工作，促使小微企业创业创新示范基地得以建设，构建公共服务示范平台，加大科研基础设施、大型科研仪器面向小微企业的开放力度，为小微企业产品研发、试制给予支持，激励高校、科研院所及企业将科技成果向小微企业转移，具备条件的地区能够推动一批基础性专利开放共享或者购买一批技术资源，以此支持小微企业协同创新。工业和信息化部负责，国家发展改革委负责，教育部负责，科技部负责，财政部负责，税务总局负责，国家知识产权局等负责。
(四)减轻重点困难地区就业压力，推动资源型城市转型发展，执行替代产业培育行动计划，扶持劳动密集型产业、服务业以及小微企业发展，补足基础设施短板，增强对商贸流通、交通物流、信息网络等建设和改造项目的倾斜程度，完善公共服务设施，施行西部和东北地区人力资源市场建设援助计划。着重强化人才方面的支撑，大力加大招才引智的力度，引领科研院所、博士后工作站以及高校，在具备相应条件的资源型城市进行布局，对于急需且紧缺的人才，能够提供研究场地、科研经费以及安家补助等方面的政策支持。对于地处偏远之地、资源已经枯竭、不适宜居住的独立工矿区，有组织地开展跨地区的劳务对接。对于去产能任务繁重、待岗职工众多、失业风险极大的困难地区，实施就业援助方面的行动。国家发展改革委负责，教育部负责，科技部负责，工业和信息化部负责，财政部负责，人力资源社会保障部负责，交通运输部负责，商务部负责，全国总工会负责，共青团中央负责，全国妇联负责，等负责。
二、支持新就业形态发展
(五)对于新兴业态发展予以支持，是凭着新一代信息以及网络技术去作为支撑的，要强化技术集成同时进行商业模式创新，以此促使平台经济、众包经济、分享经济等实现创新发展，要改进针对新兴业态的准入管理，要强化关于事中事后的监管，再把鼓励创业创新发展的优惠政策朝着新兴业态企业开放面向，只要是符合条件的新兴业态企业全部都能够享受到相关财政和信贷等方面的优惠政策，并且要推动政府部门带头去购买新兴业态企业的产品以及服务。(国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、商务部、人民银行、工商总局等负责)。
(六)使适应新就业形态特点的用工以及社保等制度得以完善，支持劳动者借由新兴业态达成多元化就业，倘若从业者与新兴业态企业签订劳动合同，那么企业需依照法律为其参加职工社会保险，符合条件的企业能够按规定享受企业吸纳就业扶持政策，其他从业者能够以灵活就业人员身份参加养老、医疗保险并且缴纳住房公积金，探索适配灵活就业人员的失业、工伤保险保障方式，符合条件的可以享受灵活就业、自主创业扶持政策。加快推进“网上社保”的建设进程，从而给新就业形态下的从业者在参保以及转移接续方面给予便利，负责主体包括人力资源社会保障部、财政部、住房城乡建设部等。构建全国住房公积金异地转移接续平台，进而为那些跨地区就业的缴存职工供应异地转移接续服务以上所涉相关一切工作由人力资源社会保障部、财政部、住房城乡建设部等承担。
三、促进以创业带动就业
(七)推动创业环境得到优化，不断持续推进“双创”，将创业扶持政策全面予以落实，深入地推进简政放权、放管结合以及优化服务这样的改革，深化商事制度改革，把企业“五证合一、一照一码”全面实施，个体工商户“两证整合”也推行，部署着推动“多证合一”，进一步使审批事项变得减少，规范并改进审批行为，指导地方依据实际情况整合市场监管职能与执法力量，对市场监管领域综合行政执法改革予以推进，着力去解决重复检查、多头执法这类问题。(国家发展改革委、中央编办、工商总局等按职责分工负责)
(八)使创业载体获得发展，加速推进创业孵化基地、众创空间之类的建设工作，尝试促使老旧商业设施、仓储设施、闲置楼宇以及过剩商业地产转变成为创业孵化基地，对部门资源予以整合，凸显孵化基地具有的资源集聚以及辐射引领效能，为创业者供给指导服务以及政策扶持，对于确实存在需求的创业企业，能够适度延长孵化周期，各地依据创业孵化基地入驻实体数量以及孵化成效，给予一定程度的奖补。（由人力资源社会保障部、国家发展改革委、科技部、财政部、住房城乡建设部等承担相应责任）
(九)加强政策扶持力度，持续施行助力重点群体创业就业的税收政策，针对首次开创小微企业或者从事个体经营且得以正式经营达 1 年及以上时间的高校毕业生、就业困难人员，激励地方着手开展一次性创业补贴试点工作，对于在高附加值产业进行创业的劳动者，创业扶持政策需予以倾斜，此工作由财政部、人力资源社会保障部、税务总局等部门负责。
(十)拓宽融资的渠道，把创业担保贷款政策落实到位，激励金融机构以及担保机构依据信用信息，科学地评估创业者还款的能力，改善风险防控举措，降低反担保要求，健全代偿机制，推行信贷尽职免责制度。促使天使投资、创业投资、互联网金融这些能够规范地发展，以灵活且高效的方式满足创业融资需求。有条件的地区能够通过财政出资引导社会资本投入，设立高校毕业生就业创业基金，为高校毕业生创业供给股权投资、融资担保等服务。人民银行负责，国家发展改革委负责，财政部负责，人力资源社会保障部负责，银监会负责，证监会负责。
四、抓好重点群体就业创业
(十一)鼓励高校毕业生经由多种渠道就业，施行高校毕业生就业且创业促进计划，健全一种涵盖校内校外各个阶段、就业以及创业全过程的服务体系，以此促进供需对接以及精准帮扶，教育并引导高校毕业生树立正确的就业观念，推动他们更出色地介入到就业创业活动里，勇于凭借创业达成就业。推进高校毕业生基层成长规划的施行，引领并激励高校毕业生前往城乡基层、中小微企业开展就业活动，对学费补偿、助学贷款代偿、资金补贴等相关政策予以落实，打造高校毕业生“下得去、留得住、持续干得出色、合理流动”的长期有效机制。激励高校毕业生在社会组织就业，针对吸纳高校毕业生就业的社会组织，符合相应条件的能够与之等效享受企业吸纳就业扶持政策。鼓励科研项目单位吸纳高校毕业生参与研究工作，依照规定把社会保险补助纳入劳务费列支范畴，劳务费不存在比例限制。让大学生应征入伍得到鼓励，将学费资助、助学贷款代偿、优抚安置等政策切实予以落实。机关事业单位招录（招聘）以及高校毕业生基层服务项目招募时间要进行合理化安排，录用（聘用）流程需加以优化，以此为高校毕业生求职就业给予便利条件。高校毕业生前往国际组织实习任职应获支持。大力增强就业见习力度，准许就业见习补贴用以见习单位为见习人员去办理人身意外伤害保险，以及针对见习人员的指导管理费用，艰苦边远地区、老工业基地、国家级贫困县能够把见习对象范围予以扩大，使之涵盖离校未就业中职毕业生。进一步加大对困难高校毕业生的帮扶力度，把求职创业补贴补助范围延伸至贫困残疾人家庭、建档立卡贫困家庭高校毕业生以及特困人员中的高校毕业生。增进留学回国人员就业创业，施行留学人员回国创新创业启动支持计划，激励留学人员凭借知识产权等无形资产入股形式创办企业。简化留学人员学历认证等手续，削减服务门槛，依照法律为全国重点引才计划引入人才以及由政府主管部门认定的海外高层次留学人才申请永久居留给予便利。施行有效的人才引进与扶持政策，吸引更多人才回流，致力于创业创新。人力资源社会保障部负责，教育部负责，工业和信息化部负责，公安部负责，财政部负责，民政部负责，人民银行负责，工商总局负责，国家知识产权局负责，全国总工会负责，共青团中央负责，中国残联等负责。
(十二)稳妥地安置、化解钢铁、煤炭、煤电、行业过剩产能企业的职工，鼓励去产能企业通过多种渠道分流安置职工，支持企业尽最大的努力挖掘内部安置潜力，对于不裁员或者少裁员的企业，降低稳岗补贴门槛，提高稳岗补贴标准。助力分流职工实现转岗就业创业，针对单位新增岗位吸纳去产能分流人员这一情况，按照规定给予企业吸纳就业扶持政策；对于自主创业的分流人员，要优先安排其入驻各类创业孵化基地，落实创业扶持政策；对于确实难以安置的就业困难人员，新增及腾退的公益性岗位要优先进行安置。要把符合条件的去产能企业下岗职工纳入到现行就业创业政策扶持范围之内。积极且稳妥地、依照法律法规来处理劳动关系，对于本轮那个化解了钢铁行业过剩产能、煤炭行业过剩产能以及煤电行业过剩产能的企业，其职工因为解除劳动合同依据法律获取的一次性补偿收入，要是符合关涉税收的法律法规所规定的条件的话，还能够享受到相关的个人所得税这般的政策。稳妥地去做好国有企业在瘦身健体、提升质量增加效益、剥离企业所承担的社会职能这个过程中的职工安置工作。此由人力资源和社会保障部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、国务院国有资产监督管理委员会、税务总局、全国总工会等等负责。
(十三)完备起城乡劳动者平等就业的制度，农村转移过来的劳动者，在城镇常住且处于无业状况的，这样的情况可算是能在城镇常住地开展失业登记了。公共就业服务机构得给其送去均等化的公共就业服务以及普惠性的就业政策，并且逐渐使得外来劳动者跟当地户籍人口拥有同等的就业扶持政策。对于在农村常住而且处于无地无业状态的劳动者，有条件的地区能够试着为其在农村常住地做些失业登记，还供给相应的就业服务和扶持政策。把用地计划指标朝着发展潜力大的县城、吸纳农业转移人口多的重点镇进行倾斜，大力去发展有着特色的县域经济、充满魅力的小镇、乡村中的旅游以及农村的服务业，以此来为农村的劳动者创造出就地就近转移就业的空间。推动农民工返乡创业，大力发展农民合作社、种养大户、家庭农场、建筑业里的小微作业企业以及各类有着“扶贫车间”之称的生产经营主体，其中那些依法办理工商登记注册的能够按照规定去享受小微企业扶持政策，对于吸纳贫困家庭劳动力就业并且稳定就业达到1年以上的，地方能够根据实际情况给予一定的奖补。金融机构被鼓励，要依据商业化可持续发展原则，运用扶贫再贷款，优先支持有关企业，这些企业要能带动建档立卡贫困户就业发展，还要支持家庭农场、专业大户、农民合作社等经济主体。要适应新生代农民工就业创业特点，推进针对新生代农民工的职业培训全覆盖，创新培训内容，创新培训方式，通过多渠道、广领域去拓宽就业创业渠道，引导新生代农民工到以“互联网 +”为代表的新产业、也即新思路就业创业。促使农村劳动力依照秩序外出就业，针对人力资源服务机构、劳动力经纪人等市场主体所进行的有组织劳务输出行为，给予就业创业服务经济补助。扩展对贫困人口尤其是易地扶贫搬迁贫困人口转移就业的支持程度，保障他们能够搬離、安稳居住、实现致富。在这之中，人力资源社会保障部负担相应职责，国家发展改革委承担对应责任，财政部履行相关义务，国土资源部执行对应工作，农业部负责相关事务，人民银行开展相应行动，国家旅游局承担对应任务，国务院扶贫办履行相关职责，以上各部门按照职责分工开展工作。
(十四)完善就业援助长效机制，全面落实各项扶持政策，促进在结构调整、转型升级里的失业人员再就业，合理确定就业困难人员范围，强化分类帮扶以及实名制动态管理，确保零就业家庭还有有劳动能力的成员均处于失业状态的低保家庭至少有一人稳定就业，加强社会保障与就业联动，对于实现就业的低保对象，在核算其家庭收入时可扣减必要的就业成本，增强其就业意愿和就业稳定性。(人力资源社会保障部、民政部、财政部、中国残联负责)。
(十五)推动退役军人就业创业，仔细做好军队转业干部安置工作，全力扶持自主择业军队转业干部就业创业，踊跃开展就业服务、职业培训、创业孵化等服务活动，依规落实相关扶持政策。加大退役士兵安置工作力度，对于符合政府安排工作条件的，要采取强硬措施，确保岗位落实、妥善安置。对于自主就业的，要强化教育培训，落实优惠政策，提高就业创业成功率。（人力资源社会保障部、民政部等按职责分工负责）
五、强化教育培训和就业创业服务
(十六)提升教育培训质量，秉持面向市场、服务发展、促进就业的人力资源开发导向，着重化解就业结构性矛盾，深入推进高校创新创业教育变革，加速高校学科专业结构调整优化，健全专业预警以及动态调整机制，深化课程体系和教学内容还有教学方式等方面的改革，切实发挥好职业教育与职业培训的作用，推动职业教育和职业培训精准对接产业发展所需、精准契合受教育者的需求，加快发展现代职业教育，着力提升学生的就业、创造能力。施行现代职业教育质量提升计划，推行产教融合发展工程，举办高技能人才振兴计划，开展大国工匠培训支持计划，统筹普通高中与中等职业教育协同发展，提升中等职业教育招生占比，大力推进技工教育发展，大规模实施职业培训，广泛开展岗位练兵活动，开展技术比武活动，举办技能竞赛活动，开展师徒帮教活动，加速培育众多具备专业技能及工匠精神的高素质劳动者与技术技能人才，保障企业职工教育经费足额提取且合理运用。对于健全技能人才多元化评价机制，要完善技能人才职业技能等级认定政策，还要做好与职业资格制度的衔接，建立职业资格、职业技能等级与相应职称比照认定制度，并且用人单位雇用所用的高级工、技师、高级技师能够比照相应层级工程技术人员享受同等待遇。(教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、全国总工会、共青团中央等按职责分工负责)。
(十七)完善职业培训补贴的方式，依据产业发展以及市场需求，定期去发布重点产业职业培训的需求，还要发布职业资格和职业技能等级评定的指导目录，对于指导目录里面的职业培训以及技能鉴定，完善补贴标准，简化审核流程。创新培训模式，探索职业培训包模式，充分运用职业培训补贴，支持优质培训机构去开发数字培训课程，支持平台开展网上创业培训，支持培训机构引进国外优质资源或者开展联合办学。在现行职业培训补贴直接补贴人的方式基础上，能够依据去产能企业失业人员以及建档立卡贫困人口的状况特性，创新培训组织形式咧，采取整建制购买培训项目、直接补贴培训机构等办法而去开展集中培训。依法参加失业保险达3年以上、并且当年取得了职业资格证书或者职业技能等级证书的企业职工，表示可申请参保职工技能提升补贴，所需资金按照规定从失业保险基金里面列支哒（人力资源社会保障部、财政部等负责哇）。
(十八)加强公共就业创业服务，着重促使公共就业创业服务走向专业化，对服务网点进行合理安排，让服务功能得以完善，将服务标准和流程予以细化，强化主动服务、精细服务这些意识，创新服务理念与模式，依赖不同群体、企业的特性，给予个性化、专业化的职业指导、就业服务以及用工指导，推进公共就业创业服务从业人员的职业化建设，构建定期培训、持证上岗制度。实现政府购买基本公共就业创业服务制度的落地，全面运用就业创业服务补贴政策，对公共就业创业服务机构予以支持，使其开展招聘活动，同时支持高校开展创业服务，支持购买社会服务，进而为劳动者给予职业指导，提供创业指导，还提供信息咨询等专业化服务。加强公共就业创业服务信息化建设，在充分运用现有平台的基础之上，构建“互联网 +”公共就业创业服务平台，促使服务朝着移动端、自助终端等方向延伸，拓展服务对象自助服务范畴，推行网上受理、网上办理、网上反馈，达成就业创业服务以及管理全程信息化。(由人力资源社会保障部、财政部等负责)。
(十九)推进人力资源市场的建设，加强其法治化建设，逐步形成完善的市场管理法规体系，深化人力资源市场的整合改革，统筹建设统一规范、充满竞争且有序运行的人力资源市场体系，打破城乡之间、地区之间、行业之间的分割状态，以及身份歧视、性别歧视、针对残疾人的歧视、院校歧视等，规范招人用人制度也好，规范职业中介服务也罢，密切关注女性平等就业的情况，促进妇女、残疾人等群体能够公平就业，建立与经济社会发展需求相适应的人力资源供求预测制度，还有信息发布制度。大力发展人力资源服务业，实施推行该行业发展推进计划，开展人力资源市场诚信体系构建工作，加快颁布出台人力资源市场各类标准，创新事中事后监管办法方式，营造出规范且有序的市场环境。推进流动人员人事档案管理服务信息化建设进程。简化劳动者求职手续，在有条件的地区建立起入职定点体检以及体检结果互认机制，尽力防止避免手续过于繁杂琐碎、重复进行体检。（人力资源社会保障部、国家发展改革委、国家卫生计生委、工商总局、全国妇联、中国残联等负责）
六、切实加强组织实施
(二十)强化政府责任，各地需切实执行政府促进就业的那份责任，政府主要负责同志是本地区就业工作的首要责任人，完善就业工作目标责任制，将其纳入党政领导班子工作实绩考核范畴，依据中央与地方财政事权以及支出责任划分的原则，合理去安排就业资金支出，强化资金使用管理以及监督工作，提升资金使用效益。(人力资源社会保障部、国家发展改革委、财政部等负责)。
(二十一)大力抓紧政策依照要求切实执行这件事，增强面向大众的有关政策的宣传工作力度，着重做好监督检查以及追究责任方面以及开展有关政策被落实状况评判方面的工作，建造完善能够起到激励效果的机制以及能够包容宽容出现过失却积极纠错的机制，对于在贯彻落实方面做得既有力气又有成效的情况，增加在政策给予以及资金投放方面的倾斜程度情况，在合适的时候给予公开表扬；对于那些勇于大胆进行探索、切实担负起责任、不谋求个人私利，然而在依据法律法规去履行自身职责进程里因为难以事先预测预见的因素状况而出现失误情形或者错误状况的，可以给予包容宽容过失并免除责任；对于那些不履行或者没有正确履行应尽职责的，依据纪律规定以及法律规定严肃地追究责任。(由人力资源社会保障部、监察部、财政部等负责)。
(二十二)强化统计监测以及形势研判，完善统计监测制度，探寻构筑新就业形态、劳动者创业等方面的统计监测指标，拓展就业数据信息来源途径，增强就业数据同宏观经济数据的比对分析工作力度，借助大数据技术全面开展就业监测，以此为强化形势研判活动、落实完善相关政策、施予精准服务给予有力支撑，此项工作由国家统计局、教育部、人力资源社会保障部、国家发展改革委、工业和信息化部、农业部、商务部、工商总局等负责。
(二十三)注重防范，全力化解失业风险，强化风险意识，秉持底线思维，就就业失业重点指标、人力资源市场供求状况、宏观经济运行态势等方面的变化，尽早察觉异常情形与潜在风险，依据分级预警、分层响应、分类施策的原则，制定应对规模性失业风险的预案，针对呈现严重规模性失业风险的地区，省级人民政府能够借助提高稳岗补贴标准、开展以工代赈、组织跨地区劳务对接、合理降低企业人工成本、阶段性延长领取失业保险金期限、开展生活帮扶等举措，化解失业风险。(负责的有，人力资源社会保障部，国家发展改革委，财政部，民政部，商务部，人民银行，工商总局等)。
每个地区，以及各个有关部门，都应当依据实际情况，进一步将政策措施予以细化，着力抓好贯彻落实工作，从而为保持就业局势的稳定状态，并且加快推进经济转型升级进程，提供强有力的保障。
国务院
2017年4月13日
