2023年9月24日，这是一个特定的日子，作为2022/2023中国城市规划年会重要活动之一的某个会议，学术对话四十一“协同治理：区域国土空间规划”，在武汉地方成功举行了。在该会议之上，中国城市规划学会青年工作委员会秘书长，同时也是中国城市规划设计研究院上海分院院长的孙娟，作了题为《长三角区域一体化示范区空间协同的规划、治理和市场逻辑》的主题报告。
任职中国城市规划学会青年工作委员会秘书长的孙娟，同时担任中国城市规划设计研究院上海分院院长，还是教授级高工 。
孙娟教授针对区域协同治理，从一体化地区的治理逻辑方面，进行了详细阐述，又从长三角示范区的规划和市场逻辑方面，进行了详细阐述，还从延伸思考方面，进行了详细阐述。在全球化与区域治理演进的背景状况下，不同层次的不同主体参与区域治理，这已成为最普遍的实践形式，而国土空间规划，它是空间治理的重要客体。
2019年5月，中共中央政治局会议通过相关《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，此纲要中首次明确提出“长三角区域一体化示范区”，该示范区横跨江苏省、浙江省以及上海市的三个区，示范区面积共计2000多平方公里。在此这样的背景情形下，承担示范区国土空间规划编制工作的是中国城市规划设计研究院上海分院。2023年2月5日，该规划获得国务院批复同意，这也就意味着我国第一个跨省域产生的是这个意义上的国土空间规划 ，它诞生了 。
一体化地区的治理逻辑
关于一体化地区治理逻辑，现存大量相关讨论及研究话题，不同层次主体参与区域治理，这是当下较普遍的实践形式。国土空间规划在该治理体系里究竟发挥怎样的作用呢？孙娟教授觉得区域治理首先得有主体，也就是各级政府、市场、社会公众作为此地区治理主体，将其自身客体相结合，便能确定区域自身价值目标以及资源配置行动计划走向。于规划期间，各个领域、主体、客体得梳理出一个共同目标，这个目标就是区域未来规划所指向的方向以及用到的规划方法。与此同时，因其作为区域规划的重要载体，所以规划内部架构以及权利分配还有具体用于运作的机制，这些都要进一步去明确才行。
若是从主体、客体以及载体这三方面要素予以审视，当下国土空间规划乃是最为关键的载体。从主体这个角度而言，在全球范畴内的治理主体已然逐步构建起了“政府 - 市场 - 社会”的均衡架构，其核心存在的难点便是怎样形成主体之间的协同。举例来说，存在集中体制与地方实践的矛盾，存在政府意志与公众诉求的矛盾，存在主管部门与有关部门的矛盾，存在不同发展阶段主体及其价值认知的矛盾等等 。
眼下，长三角示范区存在着高水平一体化治理的基础条件。长三角城市群跟单中心城市群不同，这是个有着强烈韧性的区域，整个区域的发展处在彼此追赶的态势，所以自下而上的动力在这个地区展现得较为显著，它拥有民间资本和基层治理的较强根基。故而长三角示范区拥有均衡、多元、自下而上的动力——也就是人文环境与资源禀赋相近，网络型城镇体系相对发育完备，民间资本和基层治理基础相对较强。
然而，经剖析可知，长三角示范区的基础禀赋与主要挑战存有某些矛盾：其区位条件颇为优越，可内外衔接却并不顺畅；自然本底十分优良，唯生态面临着风险；城镇发展特色显著，只是建设用地扩张速度较快；产业已形成些许基础，不过发展模式相对传统；水体文化底蕴深厚，然而风貌美丽彰显程度不足；空间体系基本构建而成，只是标准并不统一等 。
长三角示范区的规划与市场逻辑
长三角示范区刚成立的时候呢，碰到了一连串挑战，像区位方面、交通方面、生态方面、水环境方面以及标准不统一这类问题。所以呀，这个地区规划治理的主体被命名为“1”加上“三级八方”，首先呢是国家战略部署，为了贯彻落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，要高起点去规划、高水平建设一体化示范区，在2019年11月，经过国务院批复、发改委印发了《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》。国土空间规划的主体是“三级八方”政府一起联合推进示范区国土空间规划编制 。
换个角度从载体来说的话，雄安新区国土空间规划与之不一样，长三角示范区《总体方案》里清晰表明“打破行政边界、不改变现行行政隶属关系，着重推进八个一体化”。所以方案构建了多层级多维度的治理体系，选用了“执委会”而非“管委会”以及“强政府”的模式，它作为两省一市人民政府的联合派出机构，主要起到协商协调、公共事务管理、示范项目建设管理等方面的职能，也就是通过业界的共治，结构的法定，市场的运作去推动这个地区未来的治理。
能够瞧见，自示范区成立直至如今，国土空间规划的编制进程存有一项关键的体制机制创新。示范区的“执委会”更侧重于思索怎样开展一体化治理，涵盖联保控制、生态发展等方面。治理载体的创新乃是借助统筹、集体研讨来传递整个区域的价值目标、资源配置以及共同行动。所以“执委会”担当了类似工作专班的平台功用。
所以，在编制这类地区国土空间规划时，规划领域要和市场达成共识，这就要明确与治理逻辑相耦合的规划逻辑，要明确该地区的发展愿景，要明确如何对不同部门任务进行统筹分配，还要明确集中资源优先推进哪些领域和项目，这些都构成这个区域国土空间规划的核心规划逻辑。
《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》里确定了“四新”战略，也就是生态优势转化新标杆，绿色创新发展新高地，一体化制度创新试验田，人与自然和谐宜居新典范。所以，在国土空间规划当中针对这“四新”提出了“五共”的愿景，示范区规划给出“世界级水乡人居文明典范”的总体发展愿景，具体涵盖五个方面内涵：人类跟自然和谐共生，全域功能与风景共融，创新链与产业链共进，江南风和小镇味共鸣，公共服务和基础设施共享。在“五共”目标下研究如何进行国土空间规划编制。
（1）优化水空间，建立活水长流计划
原该地区存在一定差异的水标准，怎样开展三建防控体系建设，又如何在此支撑下构建国土空间规划里的清水绿廊，这是需要研究的。在此共同目标之下，清水绿廊的构建属于这类国土空间规划从价值目标导向直至落地的重要行动，于项目推进进程中历经漫长讨论及论证过程，最终达成共识。
（2）蓝色珠链，建立活水畅流计划
要保护核心区的水空间，去划定示范区那有着100条河道的、76座湖荡的、6条历史水路的结构蓝线，以此促进湖荡河网连通起来，进而恢复“活水畅流”，借助清水绿廊、生态湿地建设之类措施，提高水体自净能力，在这一基础上，市场也产生了较大转变，水质改善以后，三类水是能够下河游泳的，与此同时，示范区村民开始开展帆船运动等，基本净化的水体成了每家每户的休闲场地。因此能够看出，水质变成了关键要素，大众视野产生了新的反应，从规划的逻辑直至市场的反馈，都展现出一种协同的理念以及落地的理念。
讲到共同目标，规划里提到蓝色珠链的小镇，各自所做的创新示范片区构成了高效协同的创新共同体，还产生了科创效应，像吴江的高铁科创城，众多创新平台以及科研机构在该区域逐渐集聚。因华为进驻青浦科创中心，致使大量人才汇总到一起，同时促使周边产业得到升值，吸引了新类型地区变革，像社区和城中村地区，还引发了高颜值空间在该地区出现市场反馈或者产生发酵的效果。
（3）全域功能与风景共融的城乡空间格局
这个地区的格局具体通过构成格局的城镇小群、美丽村庄以及一个个小的水乡单元得以体现，其中存在湖荡、河网共生的情况。当前示范区着重建设的是“江南庭院、水乡客厅”。水乡最具吸引力之处在于六老，也就是老桥、老房、老庙、老树、老手艺和老人 。
（4）绿色系统建设
示范区开展了轨道交通的修筑工作，城与城之间连接的铁路线路和轨道建造已构成布局。与此同时，水上运动项目的开拓、顺应水这一特性围绕水打造的道路的无阻碍通行、环保节约型汽车穿梭的路网的搭建等等，已然成为了水乡区域全新别样的交通出行方式。与此同时，将青浦与吴江连接起来的叫元荡的这座桥已经成为备受热捧备受瞩目的网红桥，它自身已然形成了出色优秀令人称赞的景观的关键节点，进而产生了动态的景致与静态的景观共同观赏的良好有效益。
（5）一体化交通系统布局
从提出15分钟生活圈开始，优质公共服务成了示范区重要方面，示范区先布局了自行车路网，同时建设安全基础设施，近三年重大项目里45项都和公共服务有关，目前公交系统出现了跨界串联。
延伸思考
最后，孙娟教授提出，长三角示范区目前仍然存在诸多市场反应，从目标导向来看，从行动导向来看，从项目导向来看，从聚焦有限的目标来说，她觉得这一轮国土空间规划算得上是规划技术方面的一次创新试点和试验，在对示范区持续跟踪追寻的进程之中，也会后续进一步着重留意关注区域体制机制以及各类项目的创新之举。对生态以及文化核心要素予以保护之作，乃是示范区规划之根基所在，满足人民群众心中对于美好生活的那般向往旨意，是其目标，政府进行有选择的可持续运营活动，是其动力之源，保障政策方面的机制，是重点所在矣，所以在更长的存活周期里头，造就多样化的空间载体之事，将会成为国土空间规划能够给予长三角一体化示范区最为关键重要的价值所在！
*本文内容根据会议现场速记整理
报告整理人：王淼
