研究与咨询
2020第18期（总第704期）
安徽省政府下属的研究机构，在2020年4月13日这一天，正式发布了相关文件。
长三角世界级城市群发展趋势及对安徽影响的前瞻性研究
国家领导人强调，我国经济布局正经历着一场深刻的变革，中心区域与城市群正逐渐成为汇聚发展资源的核心载体。这一关键论断为我们提供了研究区域协同发展策略、促进区域间优势互补和高质量发展的经济布局的明确指导。本课题在吸收国内外城市群发展经验的前提下，对长三角这一世界级城市群的发展动向进行了深入探究，致力于分析其对安徽省发展的具体影响，并提出了相应的对策与建议。
一、世界级城市群的发展和基本特征
世界级城市群通常显现出高人口密度、全球化视野、文化多样性、交流互动以及科技创新的鲜明特征。这些城市群及其核心城市不仅是交通的交汇点、对外开放的窗口、经济发展的关键区域，更是生活与工作两宜的理想之地，同时也是推动经济增长的关键动力。
（一）主要特征包括两点。首先，要素高度集中。城市群成为资源交易的枢纽以及制造业的核心，汇聚了众多科研机构、教育机构和人才等生产要素，有效促进了区域内资源的合理分配、产业结构的优化以及市场活力的提升。其次，组织模式高效。区域内城市职能明确，分工清晰，不受行政区划的限制，并拥有高效的协调机制。市场化进程不断推进，民间组织在区域协同中的作用愈发显著。首先，交通网络得以全面优化。城市间形成了完备的交通体系，致力于提升交通的便捷性、艺术性和亲和力，城际轨道交通因而成为关键的交通手段。其次，生态空间布局井然有序。我们重视城市间的生态空间规划，实施严格的空间管理，力求最大限度地保留原有小城镇的乡村风貌。再者，实现了高度的一体化发展。呈现出一个综合性的基础设施网络、布局合理的空间架构、明确的职能划分体系以及完善的公共服务体系。
（二）后发地区的典型发展模式。观察其发展历程，我们发现，在后发地区参与城市群构建的过程中，它们往往能够凭借独特的优势，实现超越。具体案例包括：（1）通过利用政策及资源优势实现追赶的模式。深圳和雄安等地因国家政策的扶持而享有特定政策和项目，宁波、青岛、大连等计划单列市则享有更广泛的自主发展空间，这些地区在政策推动下，其发展水平已超越周边城市。类似地，嘉兴曾专注于低端加工制造业，但通过与上海的融合，成功推动了产业升级。苏州依托上海的国际化优势，其发展程度已远超上海周边的许多地区。参考国际案例，例如：日本茨城县的筑波研究学园城市坐落于东京东北方向大约60公里的地方，为了缓解首都的人口密集问题，日本政府决定将部分政府机构（包括其附属机构和国立大学）整体搬迁至茨城县，并在那里打造研究学园城市。又如：科技要素的集聚效应推动发展模式。美国波士顿128号公路发展区被誉为“数字时代的摇篮”，自20世纪70年代起崭露头角，吸引了众多计算机企业入驻，诸如阿波罗计算机、DEC、GTE、霍尼韦尔信息系统、雷神、EMC以及宝丽来等知名企业。随后，该区域又凭借哈佛、麻省理工等顶尖院校的科研实力，吸引了众多生物医疗领域的研发企业，从而形成了生物医药与电子信息两大产业集群，进而催生了新的城市群。
二、长三角世界级城市群的发展趋势
长三角地区的一体化发展正逐步从以往以竞争为主的单一经济增长模式，转变为追求高质量发展的模式，长三角城市群有望成为引领要素驱动型增长向创新驱动型发展转型的先锋区域。
（一）进一步迈向国际化。长三角城市群将致力于共同建设高水平的开放平台，努力营造国际一流的营商环境。在更高层面、更广阔的领域，该城市群将以更强大的合力，大力推进对外开放。旨在构建新型的开放型经济体制，并持续提高自身的国际化程度。作为区域发展的领头羊，上海将致力于打造国际级的制造业、金融业、贸易业、航运业和文化中心，并携手共建国际科技创新中心。南京、杭州以及合肥的都市圈均将扮演关键角色，成为推动国际经济交流和协作的重要平台。
随着长三角一体化进程的深入发展，该区域的基础设施互联互通能力显著增强，国内外知名机场群和港口群正在逐步构建。与京津冀地区疏解首都功能及粤港澳地区体制差异较大相比，长三角区域内的资本、人才、商品和企业流动更为便捷，而在制度、政策、市场、基础设施和生态建设等方面的一体化进程也更为顺利。
（三）创新驱动型发展模式逐渐显现。人才、研发机构、创新型企业等关键要素正加速流向长三角地区，致力于塑造数字化、智能化的城市群。同时，积极构建科技创新走廊，逐步实现从要素驱动向科技创新驱动的转变，并努力培养成为国家科技创新的领军力量。上海积极汇聚全球创新资源，致力于成为世界级的科创中心。南京则积极融入国际创新体系，全力打造“硅巷”。杭州依托电子商务、云计算、大数据等技术优势，致力于成为数字经济领域的领军城市。合肥凭借丰富的科技资源和坚实的产业基础，正努力塑造成为创新发展的典范之都。
新型城市化进程正在加速，重点城市正从传统的工商业城市向信息城市、数字城市、智能城市转变。在这一过程中，城市治理和社会治理将变得更加精细、规范、智能和国际化。
三、长三角世界级城市群发展对安徽的影响
经过全面考量，安徽省将直接从长三角一体化进程中获益，其正面影响显著超过负面影响，并在长三角这一世界级城市群的建设中实现更优的进步。
（一）正面影响
主要有以下几个方面：
首先，政策机遇效应显著。随着长三角一体化发展被提升至国家战略地位，相关支持政策、改革试点、开放创新以及项目布局都将更加集中，从而进一步激发发展潜力。长三角城市群将实现更深层次的融合、共享与共同进步。在安徽，自贸区的创新制度和模式更容易推广，沪苏浙地区的产业也更容易在安徽扎根，而新经济和未来技术也更容易在安徽找到适用的场景。
区域辐射效应是关键因素。长三角地区经济发达，但环境承载能力和发展空间有限，因此迫切需要向更广阔的区域延伸。通过持续融合与创新，一体化进程将显著提升安徽的经济发展质量、社会治理水平、创新能力和商业环境。安徽能够吸引产业和消费的转移，从中长期看，将在精细化管理、规范与灵活相结合的管理模式、国际化程度以及与国际接轨等方面获得更多益处。
第三点，是同城效应的增强。伴随着长三角地区城市群的交通网络逐渐实现一体化和更加便捷，安徽省内的城市与上海、江苏、浙江等地的城市之间的同城效应愈发显著。在这种同城效应的影响下，区域的空间结构体系正逐步经历变革与重塑，城市的空间布局也在持续优化。尤其是高铁的迅猛发展，极大地缩短了时空距离，促进了生产要素的快速流动和资源的有效配置。
第四点，关注行政壁垒的消除效果。长三角地区一体化发展致力于削减和消除行政障碍，促进资本、人力资源和技术等生产要素的顺畅流动，实现资源配置的优化，从而充分激发城市群的发展潜力。这一举措将带来经济增长和效率提升等多重益处，有助于安徽省形成吸引力的经济洼地。
（二）负面影响
主要有以下几个方面：
首先，存在虹吸效应这一现象。从竞争的视角分析，区域经济中的领先地区往往能吸引到落后地区的资金、人才以及技术等关键要素。这导致落后地区的发展受到制约，进而可能引发虹吸效应乃至极化效应。特别是在较长时间里，沪苏浙等发达城市对安徽人才的吸引力依然较强。例如，杭州、宁波等城市纷纷增强人才引进的力度，致使众多安徽高校毕业生和在职人才纷纷流向这些发达城市。公共服务领域也很容易形成类似现象。
二是存在边缘化的风险。长三角地区正致力于构建科技创新长廊，安徽省在享受沪苏浙地区创新资源的同时，也面临着提升自身创新协同能力的挑战。这包括安徽省的创新功能是否能够满足协同创新的需求，创新资源的整合能力能否得到加强，创新源头的能力如何得到进一步提升，以及产业链中高端环节的发展路径等。若未及时进行科学规划，可能会在科创大走廊的建设中沦为边缘角色，甚至导致原本具有的优势大科学装置更多地流向沪苏浙地区，而非自我提升。
第三，面临国际规则的挑战。长三角地区致力于打造世界级城市群，将更广泛地采纳国际化的标准和规则，从而实现更加规范和法制化的管理。然而，安徽省在开放观念上相对滞后，迫切需要调整以适应这些国际规则，并在实际操作中与之同步，这或许会在短期内对地区经济发展造成一定的冲击。
四、发展路径
在构筑长三角这一世界级城市群的过程中，安徽省需积极把握发展良机，于整合资源、优化布局、推进产业升级、强化自主创新能力、增强城市功能等方面积极行动，全面塑造新的竞争优势，提升生产要素的综合效率，协同构建公正的利益分配体系，合力营造长三角的创新环境，打造新的发展制高点。具体而言，重点包括：
联动增强服务、链接、聚合、创新、数字及配置等各项功能，显著减少服务成本，增强服务效能，同时孕育城市群一体化联动的新功能、新平台和新政策，共同构筑功能枢纽与资源配置的核心。
共同推动产业革新。合力打造创新与产业链深度融合的体系及机制，以创新链的分工为基石，构建起价值链和产业链的分工结构。与沪苏浙地区携手，通过网络化制造、虚拟化制造等新型制造模式，促进传统制造业的数字化进程和升级改造。合肥作为我国最大的家电产业重镇，充分发挥其产业优势，实施“链长制”管理，推动核心技术的研究与发展，创设开放式的家电未来产业技术研究院，共同构建家电领域的创新和价值链条。同时，与上海、江苏、浙江等地未来产业实现对接，致力于将合肥打造成为人工智能产业的重要高地和未来产业创新的核心发源地。此外，还携手共建长三角航空产业示范基地。
携手构筑交流平台，联手沪苏浙地区，着力培育“一带一路”下的资源分配枢纽，充分发挥安徽的产业特长，与上海的国际化平台以及浙江的海外联系相结合，拓展至海外市场，延伸家电领域的创新与价值链条。共同建设未来产业实验室、实验区域、创意空间、合作空间以及众创空间。协同探索在全国范围内具有影响力的新型要素交易中心，包括新科技理念交易中心、新商业模式交易中心等。共同推进长三角地区技术交易一体化市场以及长三角技术转移等服务平台的建设。同时，推动创新创业人才在不同地区间的流动，并助力人才市场一体化功能平台的构建。携手推进长三角政府数据的共享，并在此基础上，进一步促进产业数据与城市治理数据的共享。此外，在江浙相邻区域，共同探索各类商品和要素市场交易平台的共建与共享。
（四）促进区域创新合作。积极推动张江与合肥综合性国家科学中心之间的协同发展、科技创新中心与产业创新中心之间的协同发展。共同进行科技项目攻关、培育科技人才，构建以企业为主导、市场为导向、产学研全面融合的科技创新和技术开发体系。与沪苏浙地区的智能制造和未来产业实现对接，攻克一系列先进制造业的核心技术。鼓励省内各地区及企业在沪苏浙设立海外研发中心。构建跨区域“技术—产业—资本”融合以及“高校—企业—政府”协同的一体化机制，共同推进智能产业带和智能产业集聚区的建设。协同打造健康科技产业集群，构建“示范应用—临床评价—技术创新—辐射推广”的良性发展模式，以推动区域内健康医学学科与产业的协同进步。
深化区域一体化进程，首先在促进江淮城市群发展的同时，逐步构建一个跨省的新型城市群，即南京城市群与江淮城市群之间的互动、融合与共同进步。推动合肥成为科技资源的高效配置中心，以及长三角地区的新兴增长极和功能区域。同时，加强南京都市圈与合肥都市圈的交流与合作，打造一个优势互补、利益共享、文化交融的都市合作示范区。促进皖南地区与杭州大湾区的紧密结合，实现与浙江省（特别是杭州）的紧密融合和深度一体化发展。同时，积极研究并推进芜湖、马鞍山两地制度创新试验区的建设，加快芜湖、马鞍山与南京之间的深度融合进程。
共同促进环境质量的提升。逐步推进社会保障标准、公共设施建设、生态保护、劳动者就业保障等方面的政策规范趋于一致。参考欧盟的成功做法，实施“养老权益累积与待遇分阶段发放”的养老保险改革，利用大数据、云计算等先进技术，在不改变现有养老保险统筹层级的前提下，对劳动者在不同工作地点的养老保险权益进行累计核算。积极促进长三角地区异地医疗费用直接结算机制的深入实施，同时，加快推动区域间医疗合作体的成长。共同构建长三角区域生态环境保护协作机制，并在该地区率先实施跨行政区域的生态环境审计与责任追究制度。
五、对策建议
经过深入分析，并充分考虑实际情况，针对我省在长三角城市群内寻求更优质发展的目标，特提出以下策略与建议。
（一）需要重视的几个领域
首先，我们应高度重视与高端领域的接轨，这涵盖了创新思维、国际化与精细化的城市管理、以及规范化与便捷化的商业环境等方面。
其次，需关注消极的虹吸现象，例如沪苏浙对高端要素——诸如高级人才和创新资源的虹吸现象；同时，交通一体化引发的局部高端消费流失；以及投资便利化所导致的资金外流等问题。
第三，我们要着力减少制度交易的成本，对改善商业环境给予更高的关注，既要努力打造具有上海特色的规范商业环境，同时还要吸取浙江模式在灵活市场竞争环境构建方面的成功经验。
第四点，强调对制度机制的革新，这包括规划上的整体性、对土地资源进行省际层面的统筹规划、对重要投资项目的区域间布局进行合理安排、建立创新的财政税收共享模式以及成本分摊机制等多个方面。
（二）需要探索试点的几项工作
首先，我们将着手开展合肥、全椒与南京三地跨界试验区的探索与发展。通常情况下，位于两大都市之间的区域更容易实现快速的发展。例如，上海与杭州之间的嘉兴、南京与上海之间的苏锡常和昆山花桥、深圳与广州之间的东莞等地，便是典型的例子。南京江北新区与合肥之间尚存一片无开发区域，需依托合宁高铁等便捷交通设施，促进该区域吸收南京与合肥的辐射效应，积极构建南京至合肥的创新过渡区。同时，可考虑实施优惠政策，规划设立“全椒新区”。
第二项任务是构建大数据与人工智能结合的知识产权保护试验区，或称之为知识产权特区。通过运用大数据及人工智能技术，我们在研发设计、产权维护、政策支持、投资融资、信息公布、中介咨询等多个领域提供全面服务，旨在逐步构建起更为严密、统一且高效的知识产权保护体系，力争成为知识产权保护与发展的示范区域。
第三，我们正积极设立数字农业的试验区域。通过应用传感器、无人机、机器人、虚拟现实以及区块链等先进技术，并与沪苏浙地区的农业领军企业携手合作，致力于推动生态、智能和数字化农业的全面发展。
四是设立未来产业试验区。加紧打造高规格的实验室并向外界开放。打造颠覆性技术的试验基地。吸引国内外富有创意、怀揣点子和独到见解的创新人才来合肥验证和实践他们的想法，为具备创新意识、拥有独特技术和专长技术的国内外人才提供创新平台和广阔空间，同时在资金、基金等方面给予大力支持。
（三）需要完善的配套措施
首先，实施规划引导策略。促进不同区域间的规划实现高效衔接，防止规划出现零散化以及区域资源的闲置浪费。其次，确保现有区域间交通、城乡、国民经济与社会发展、城市总体以及土地利用等规划的有效对接。再者，统一规划区域基础设施布局，打造涵盖公路、铁路、港口、机场等互联互通的现代化综合交通网络。
二是致力于机制革新。深化推进规划管控、土地管控、投资管控、要素流通、财政税收共享、公共事业服务、生态保护以及公共信用等方面的制度创新。携手沪苏浙地区，构建并完善长三角地区立法与执法协同的常态化运作机制，促进生态环境保护、知识产权保护、市场监管等领域的联合立法，从而为区域一体化发展提供坚实的法治支持。
第三，依托平台支持。携手沪苏浙地区，着力打造一批以市场化为导向、强化创新功能培育、专注于核心技术研发的新型研发实体。同时，与沪苏浙合作，孵化科技类和社科类智库，旨在提供更加精确、操作性更强的决策咨询、科技政策、科技资讯、产业对接等服务。
第四，提供资金保障。共同组建城市群投资开发企业，各城市政府或国有公司依比例投入资金，同时吸纳社会资金投入。另外，共同设立长三角一体化基金，各省市参与投资并派遣专人负责管理，引入国有资本平台、大型民营企业、国家级开发机构等，并确保监督到位。此外，积极向国家争取设立长三角银行及非银行金融机构。
五是强化人才支撑。共同研究实施“技术+工商管理”双重学位的教育模式。尝试建立灵活的人才引进与智力吸引机制，打造合肥的“创新智库”和“思想智库”。鼓励长三角地区的985、211高校在安徽设立分校。持续增强对引进及培养国际一流的创新型人才、高端人才和技能型人才的扶持政策。增强对海外人才的吸引力，进一步放宽永久居留身份证申请的准入条件，同时，加大对离岸创新创业体制改革的推进力度。
六为环境优化。需持续打造有利于投资和贸易的便利化环境，推出更多积极且具有连续性的、对企业友好的政策，研究运用大数据进行监管的方法，确保企业在无需时感觉遥远，在需要时则能迅速获得支持。同时，携手构建长三角地区的“单一窗口”跨区域互联互通协作机制，共同研究并建立长三角一体化外资政策的标准和评估体系。简化行政审批流程，降低跨区域重复收费，强化政府间信息交流、监管协作和证照互认，促进政务服务网络化。对新兴业态、产业和模式，秉持开放而谨慎的监管立场。
课题指导：倪胜如
报告整理：凌宏彬 蔡的贵
课题组成员：杨绍波 周世军（上海弈策智库）
