关于推进污水资源化利用的指导意见
发改环资〔2021〕13号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
污水资源化利用涉及将经过无害化处理的污水提升至特定水质标准，此再生水得以取代传统水资源，广泛应用于工业制造、城市日常用途、居民日常生活、生态补水、农业灌溉、地下水回灌等领域。此外，从污水中提取其他资源和能源，对于改善供水结构、扩充水资源供应、缓解供需紧张关系、降低水污染程度以及维护水生态安全等方面，均具有极其重要的价值。我国污水资源化利用目前仍处于初期阶段，发展程度不足，利用效率偏低，与构建美丽中国的目标相比，尚有较大距离。为加速推进污水资源化进程，有效应对水资源匮乏、水环境污染和水生态破坏等问题，推动经济的高质量与可持续发展，经国务院批准，特提出以下建议。
一、总体要求
（一）指导思想。以新时代中国特色社会主义思想为指引，全面执行党的十九大及十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深刻落实国家领导人的生态文明理念，秉持“绿水青山就是金山银山”的核心理念，坚守“节水优先、空间平衡、系统整治、双管齐下”的治水战略，遵循党中央、国务院的决策安排，在城镇、工业及农业农村等多个领域全面推行污水资源化利用，聚焦水资源匮乏地区和水环境脆弱区域，以城市生活污水资源化利用为切入点，以工业利用和生态补水作为关键手段，进行整体规划，加强综合协调，优化政策制度，加强监管力度，开展示范试点，推动我国污水资源化利用迈向高质量的发展阶段。
（二）基本原则。
节水为首要，全面协调推进。坚持“节水即是治污”的原则，将节约用水放在首位，同时加强用水总量和用水的强度控制。将污水的资源化利用视为节水增源的关键环节，将再生水纳入水资源整体规划，全方位、系统地推动污水资源化利用工作。
根据不同地区的实际情况，采取有针对性的策略。依据当地的水资源条件、水环境的承载能力、发展需求以及经济技术水平等因素，对污水资源化利用工作进行区域和类别的划分，并采取差异化的处理方法。在科学设定目标和任务的基础上，合理挑选关键领域和利用方式，实施按需供应、按用途确定质量、按质量进行管理的措施。
政府主导、市场推动。加强标准限制，实施严格的监管与评估，规范市场参与者的行为。优化定价体系，增强财政金融支持力度，吸引社会资本参与，确保市场在资源配置中发挥主导作用。
科技作为先导，推动试点示范工作。提升科技支持力度，致力于关键共性技术装备的研发，广泛推广和普及先进适用的技术工艺。同时，积极开展试点示范项目，旨在探索并构建出可复制、可推广的污水资源化利用模式。
（三）总体目标。至2025年，我国全国污水收集效率将大幅提高，县城与城市污水处理能力将基本满足地区经济与社会发展的需求，而在水环境敏感区域，污水处理将实现标准的提升与升级；全国地级及以上城市再生水利用率将超过25%，京津冀地区更是超过35%；工业用水循环利用率、畜禽粪便和渔业养殖尾水的资源化利用水平也将显著提高；同时，污水资源化利用的政策框架和市场机制也将基本构建完成。至2035年，将构建起一套系统化、安全性高、环保性能优良、经济效益显著的污水资源化利用体系。
二、着力推进重点领域污水资源化利用
（四）需加速推进城镇生活污水的资源化再利用进程。对持续上升的生产、生活及生态用水需求进行系统研究，以现有的污水处理设施为起点，科学规划再生水利用的相关基础设施。在水资源丰富的地区，根据流域水生态环境质量提升的需求，合理设定污水处理厂的排放标准，以稳定实现排放达标为目标，实施有针对性的分区提标改造和精确的污染治理。在水资源匮乏，尤其是水质型缺水严重的地区，我们必须在保证污水排放稳定达标的基础上，优先考虑将达标排放后的水转化为可利用的水资源，然后就近补充到自然水体中，以此推动区域内污水的资源化循环利用进程。资源型缺水区域应遵循需求导向，实施分质供水，科学规划污水处理厂及管网的建设布局。在推广再生水应用于工业生产和市政设施的同时，必须严格执行国家制定的水质标准。此外，通过分段补水的方式，将再生水用作河湖湿地生态系统的补水。具备相关条件的地区，在水资源短缺的情况下，可选用分散式和小型化的污水处理及回用设施，对那些市政管网尚未延伸覆盖的住宅区、学府、企业单位的生活污水进行达标处理，并实现就近回用。对于火电、石化、钢铁、有色金属、造纸、印染等耗水量大的行业项目，即便它们具备使用再生水的条件，但若尚未有效利用，则需严格限制新的取水许可发放。
（五）我们致力于促进工业废水资源的有效转化。通过实施企业用水审查、水效对比以及节水措施改造，促进企业内部工业用水的循环再利用，增强其重复使用率。同时，我们推动园区内企业用水系统的集成与优化，实现用水串联、分质使用、一水多用以及分级利用。此外，我们还致力于完善工业企业和园区的污水处理设施建设，提升运营管理水平，确保工业废水能够达到排放标准。实施工业废水再生利用的水质监测与评价工作，加强用水管理，同时促进地方及关键用水企业建立工业废水循环利用的智能化管理平台。
（六）我们应稳妥地推动农业和农村污水的资源化利用。需深入探索适合农村实际情况且成本较低的污水处理技术和模式。依据不同区域的地理位置和人口密集程度，选择分户处理、村组处理以及接入城镇污水管网等多种收集处理方法。同时，推广将工程与生态相结合的模块化工艺技术，以促进农村生活污水在附近地区实现资源化利用。推广种植与养殖相结合的模式，以及利用其产品推动治理的策略，运用经济且实用的肥料转化和能源化处理技术，以促进畜禽粪便的循环利用，同时倡导渔业养殖过程中尾水的循环再利用。
三、实施污水资源化利用重点工程
（七）开展污水收集与资源化利用设施的建设项目。推动城市污水管道网络的全面覆盖，增强城市污水收集管道的建设进度，填补管道收集的空白区域，不断提升污水收集的效率。同时，加速推进城中村、老旧城区等地区的污水收集支线管道和入户管道的连接工作，完善污水收集系统的“末梢”部分。着力推动城市污水管道的修复、陈旧管道的更新以及错综复杂的管道改造，逐步实施雨水与污水的分流改造。针对重点流域、水资源匮乏区域以及水环境易受影响区域，根据当地的水资源条件和水环境保护需求，对现有的污水处理设施进行提升标准、扩大处理能力及升级改造，并依据实际情况建设污水资源化利用设施。对于水资源匮乏的城市，在新建城区中需根据具体情况预先规划并布局再生水管网，并有序推进相关建设。积极推进污泥无害化资源化利用设施建设。
（八）实施区域再生水循环利用工程。构建一个将污染治理、生态保护与循环利用紧密结合的综合治理架构，根据不同地域特点，在主要排污口下游、河流汇入湖泊（海洋）的入口、以及支流汇入干流的关键位置，建设相应的人工湿地水质净化等工程，对经过初步处理的达标排水和轻微污染的河水进行进一步的净化和提升，随后将其纳入区域水资源调配管理系统中，使其能够服务于区域内的生态补水、工业使用和市政日常需求。选择缺水地区积极开展区域再生水循环利用试点示范。
（九）开展工业废水回收再利用项目。在水资源匮乏的地区，将城市再生水作为工业园区工业生产用水的主要供给，严格限制新鲜水源的提取量。促进工业园区与城市再生水供应和运营机构携手合作，共同规划并完善管网设施。在极度缺水的区域，设立产业与城市融合的废水高效循环利用创新实验区。工业园区在特定条件下对废水进行综合治理及资源化，构建企业间直接的用水网络，确保工业废水得以循环和分级再利用。着重针对火力发电、石化、钢铁、有色金属、造纸、印染等用水量大的行业，推动企业内部废水再利用，培育出一批工业废水循环利用的示范企业和园区，以这些典型案例促进企业用水效率的提高。
（十）推进农业和农村污水资源化利用项目。分阶段构建并优化农业污水收集、处理及再利用的设施，确保处理后的水质达到标准，进而实现周边地区的灌溉和再利用。针对大型规模化畜禽养殖场，着力研究并改进其运营模式，推广畜禽粪便的资源化利用，推动农业与养殖业的有机结合，形成农牧循环发展模式。预计到2025年，全国畜禽粪便的综合利用率将超过80%。在长江经济带、京津冀地区以及珠三角等具备条件的区域，我们致力于推进渔业养殖尾水的资源化利用工作，特别是以池塘养殖为关键环节，积极进行水产养殖尾水的治理，旨在实现循环再利用和达标排放的目标。
开展污水零排放科技创新试点项目，挑选具有代表性的国家级高新技术产业开发区（简称国家高新区）进行技术综合集成与示范应用，致力于研发成本效益高、性能卓越的工业废水处理技术和设备，构建污水资源化技术在技术、工程、服务、管理及政策等方面的协同发展示范模式。在长三角区域，我们选取电子信息、纺织印染、化工材料等行业的高新区作为示范，致力于打造，预计到2025年，这些高新区将实现工业废水排放的近零目标，并建立起科技创新试点工程。
（十二）我们全面推行污水资源化利用的试点示范项目。针对关键、难点和瓶颈问题，根据不同地区的实际情况，实施了再生水利用、污泥资源化处理、地下水回灌以及氮磷等物质的提取和能量资源的回收等多个试点示范项目。在黄河流域的地级及以上城市中，我们着力打造污水资源化利用的示范城市，并着手规划与之相配套的基础设施建设，以实现再生水的规模化应用。同时，我们还在典型地区开展了再生水利用配置的试点工作。通过开展试点示范项目，提炼出有效的成功做法，进而构建出一种易于复制和推广的污水资源化利用模式。我们致力于创新污水资源化服务的模式，并激励第三方服务企业提供全面的一站式解决方案。同时，我们致力于打造资源能源利用的示范水厂，并推动污水中能量和物质的回收试点工作。
四、健全污水资源化利用体制机制
完善相关法规与标准，积极推动节约用水法规的制定，倡导污水资源的循环利用，以实现节约用水、开源和减少排放的目标。加紧完善相关政策与标准体系，确保再生水能够融入城市供水网络。推动地方水污染物排放标准的修订，提出针对性的污染物排放要求和监管措施。同时，迅速制定再生水用于生态补水的技术规范和监管要求，并适时更新其他用途污水资源化利用的分级和标准。制修订污水资源化利用相关装备、工程、运行等标准。
构建政策框架，设立区域再生水循环利用试点项目、典型区域再生水利用配置试点项目、工业废水循环利用项目、污泥无害化及资源化利用项目、国家高新区工业废水近零排放科技创新试点项目等具体实施方案，明确工作重点和主要任务，打造污水资源化利用的“1+N”政策体系。同时，研究和制定“十四五”期间污水资源化利用的相关规划。对污水资源化利用的统计方法和相关制度进行深入研究，构建一个科学且统一的统计体系。在用水总量控制指标中，对非常规水源的利用进行考核规定的优化，提高再生水等非常规水源在考核中的比重，并实施分类评估。同时，对取水许可管理制度进行改进，并编制和实施针对入河（海）排污口的监督管理指导文件。
完善价格体系，推行用户付费政策，取消再生水政府定价，让再生水供应方与用户依据优质优价原则自行商定价格。针对那些提供公共生态服务如河湖湿地生态补水、景观用水等场景，鼓励通过政府购买服务的形式，促进污水资源的再利用。
（十六）强化财政金融政策支持。增强中央财政资金对污水资源化利用项目的投入。推动地方政府发行专项债券，用于符合标准的污水资源化利用项目。倡导地方建立多样化的财政资金投入保障体系。激励企业运用绿色债券、资产证券化等方式，依法合规拓宽融资途径。谨慎推进基础设施领域不动产投资信托基金试点工作。积极研究实施项目收益权、特许经营权等方面的质押融资担保措施。同时，确保执行现行的税收减免政策。
加强科技助力，将污水资源化关键技术的攻克纳入国家中长期科技发展计划及“十四五”期间的生态环境科技创新专项规划，并安排相关重点专项推进污水资源化科技创新工作。同时，鼓励科研机构、高等学府、污水处理企业等共同构建污水资源化利用的创新战略联盟，着重攻克污水深度处理和污泥资源化利用的共性及关键技术装备。整理并汇编污水资源化利用的先进技术和实际应用案例，广泛传播一系列成熟的处理工艺、技术及设备。同时，迅速公布国家所推崇的工业节水相关工艺、技术及设备清单。
五、保障措施
强化组织间的协作。遵循中央的安排、省级的统一调度、市县的具体执行原则，推动指导意见的落实。加大地方责任落实力度，各省级（自治区、直辖市）政府应迅速组织制定相应的规划或执行方案；市级和县级政府承担主要责任，制定具体计划，细化任务，确保各项任务得以圆满完成。国家发改委强化综合协调职能，而科技部、工信部、财政部、自然资源部、生态环境部、住建部、水利部、农业农村部、市场监管总局等相关部门，依据各自职责，细致开展各项工作。他们致力于提升水资源的节约和高效利用，强化水污染的防治，保护水生态环境，推进污水资源的再利用，并统筹规划相关环境基础设施建设。通过这样的协作，各部门共同形成工作合力，有效协调并解决了一系列重大问题。
加强监督管理力度，推动相关单位严格执行区域和流域用水总量及强度双重控制措施，加强水资源管理及取用水管理的考核，确保《国家节水行动方案》得到切实执行。严格监管再生水纳入水资源统一配置的执行情况。严格执行自备井的管理规定，规定期限内依法关闭那些未经批准以及位于公共供水管网覆盖区域内的自备井。完善污水资源化水质监测的全流程体系，加强污水处理达标排放的监管力度，分阶段构建涵盖污水资源化全过程的防控预警体系，从而保障污水资源化使用的安全性。
增强宣传推广的强度。依托世界水日、我国水周、全国城市节水宣传周等主题性的宣传活动，通过多样化的手段，广泛而深入地推进宣传工作，强化科普知识的普及，提升公众对污水资源化利用的认识和接受度，消除公众的疑虑，激发公众的使用积极性。优化公众参与渠道，充分调动舆论监督、社会监管以及行业自我约束的力量，共同塑造一个全社会积极参与污水资源化利用的积极氛围。
国家发展改革委
科 技 部
工业和信息化部
财 政 部
自 然 资 源 部
生 态 环 境 部
住房城乡建设部
水 利 部
农 业 农 村 部
市场监管总局
2021年1月4日
